สถานะอันหลากหลายของพระราชกฤษฎีกา ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560

“ความหมายพระราชกฤษฎีกาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ว่า “พระราชกฤษฎีกา หมายถึง บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ตราขึ้นตามตราอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญโดยตรง กับอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญประกอบกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยและไม่เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย”

จากการที่ประเทศไทยได้นำรูปแบบการกระทำของฝ่ายบริหารชนิดที่เรียกว่า “พระราชกฤษฎีกา” ซึ่งหมายถึง บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นจากการเสนอของคณะรัฐมนตรีโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด เพื่อใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน แต่ในปัจจุบันภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีความหลากหลาย มีฐานอำนาจแห่งกฎหมายหลายฉบับ ทั้งอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญโดยตรง หรืออาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญประกอบกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ มอบอำนาจให้พระมหากษัตริย์ตราพระราชกฤษฎีกาที่เป็นตามอัธยาศัย

หรือมอบอำนาจให้พระมหากษัตริย์ตราพระราชกฤษฎีกาที่เป็นไม่ตามอัธยาศัย ก่อให้เกิดสถานะอันหลากหลายของพระราชกฤษฎีกาทางกฎหมายพระราชกฤษฎีกา ในรายงานวิจัยของ สิทธิกร ศักดิ์แสง และอภิรดี กิตติสิทโธ เรื่อง “ปัญหาสถานะและลำดับชั้นทางกฎหมายภายใต้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 : กรณีศึกษาพระราชกฤษฎีกา” เสนอมหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี, 2562 ได้ทำการศึกษาแบ่งประเภทและสถานะของพระราชกฤษฎีกาออกได้ 3 ประเภท ดังนี้

ประเภทที่ 1 พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยการให้พระราชอำนาจในฐานะประมุขของรัฐเป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ซึ่งบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยตรง กล่าวคือ พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นตามอัธยาศัยและตามลำพังพระองค์เอง ได้แก่ พระราชราชกฤษฎีกาการจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 อาศัยอำนาจมาตรา 15 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีสถานะทางกฎหมายเป็น “กฎหมายลำดับรอง” หรือ “กฎตามแบบพิธี” แต่ไม่เป็น “กฎเชิงเนื้อหา” ที่อยู่ภายใต้การบังคับมาตรา 11 (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

และเป็นการกระทำเป็นการกระทำในฐานะประมุขของรัฐ ตาม “หลักทฤษฎีว่าด้วยการกระทำทางรัฐบาล” ปัญหาต่อมา พระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวสามารถตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและชอบด้วยกฎหมายได้หรือไม่ เมื่อพิจารณาตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 15 ได้กำหนดในเรื่องการแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยการจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา ให้ตราพระราชกฤษฎีกาตามอัธยาศัย เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่ตราพระราชกฤษฎีกาตามลำพังพระองค์เอง ถือเป็น “การกระทำในฐานะประมุขของรัฐ” ตาม “หลักทฤษฎีว่าด้วยการกระทำทางรัฐบาล” จะไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลแต่อย่างไร

ประเภทที่ 2 พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น โดยการให้พระราชอำนาจในฐานะประมุขของรัฐไม่เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยซึ่งบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยตรง กล่าวคือ พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยการเสนอแนะของคณะรัฐมนตรี เป็นพระราชกฤษฎีกาที่ออกโดยพระมหากษัตริย์ไม่เป็นไปตามอัธยาศัย ได้แก่ พระราชกฤษฎีกายุบโอนและรวมส่วนราชการที่ไม่มีผลกระทบต่อบุคลากรและงบประมาณของรัฐ พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรให้มีการเลือกตั้งใหม่ มาตรา 103 พระราชกฤษฎีกาอภัยโทษ พระราชกฤษฎีกาเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา 102 พระราชกฤษฎีกาเลือกตั้งซ่อมสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา 105 พระราชกฤษฎีกาการเลือกสมาชิกวุฒิสภา ตามมาตรา 107 พระราชกฤษฎีกาเงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นของบุคคล ตามมาตรา 183 จะพบว่ามีอยู่ 6 ลักษณะ ดังนี้

​​            ลักษณะที่ 1 พระราชกฤษฎีกาที่มีลักษณะเป็นการกระทำทางการเมือง กล่าวคือ พระราชกฤษฎีกาที่มีลักษณะเป็นการกระทำที่มีความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ พระราชกฤษฎีกาปิดเปิดสมัยประชุมรัฐสภา พระราชกฤษฎีกาที่ออกโดยอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกฎหมายตามแบบเนื้อความ แต่มีลักษณะเป็น “กฎตามแบบพิธี” ได้แก่ พระราชกฤษฎีกาเปิดปิดสมัยประชุมสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น พระราชกฤษฎีกาเหล่านี้เป็นการกระทำทางการเมือง หรือเรียกว่า “การกระทำทางรัฐบาล” โดยหลักการแล้วจะไม่อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและชอบด้วยกฎหมายขององค์กรตุลาการ สอดรับกับ

 มาตรา 47 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2561 คือ การใช้สิทธิยื่นคำร้องตามมาตรา 46 ต้องเป็นการกระทำที่เป็นการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพอันเกิดจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือหน่วยงานซึ่งใช้อำนาจรัฐ และต้องมิใช่เป็น “การกระทำของรัฐบาล” 

​ลักษณะที่ 2 พระราชกฤษฎีกาที่มีลักษณะเกี่ยวพันกับการกระทำทางการเมืองกับการกระทำทางปกครอง เช่น พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรในส่วนการจัดการเลือกตั้ง ไม่ถือว่าเป็น “กฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ” กับ “กฎหมายลำดับรอง” หรือ “กฎ” กล่าวคือ ไม่ถือว่าเป็นกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ เพราะมีชื่อในรูปแบบของ “พระราชกฤษฎีกาตามแบบพิธี” ไม่ถือว่าเป็นกฎหมายลำดับรองที่มีฐานะเป็น “กฎตามแบบเนื้อหา” เพราะว่าไม่เข้าข่ายข้อพิจารณาของคำว่า “กฎ” ที่เป็น “นามธรรม” และ “เป็นการทั่วไป” ตามมาตรา 9 (1) และตามมาตรา 11 (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542  

​ลักษณะที่ 3 พระราชกฤษฎีกาที่มีลักษณะเป็นการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐ จะไม่อยู่ในฐานะฝ่ายปกครอง แต่มีสถานะทางกฎหมายเป็น “กฎหมายลำดับรอง” หรือ “กฎ” กล่าวคือ พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในสถานะทางประมุขของรัฐ ซึ่งบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยตรง และการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์นี้จะไม่อยู่ในสถานะทางฝ่ายปกครอง และมิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ได้แก่ พระราชกฤษฎีกาอภัยโทษ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดที่ได้วินิจฉัยว่าไม่อยู่ในเขตอำนาจปกครอง  

ลักษณะที่ 4 พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นเพื่อบังคับใช้ในราชการฝ่ายบริหารสำหรับเรื่องสำคัญบางเรื่อง กล่าวคือ พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญโดยตรง ตามมาตรา 175 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เพื่อบังคับใช้ในราชการฝ่ายบริหารสำหรับเรื่องสำคัญบางเรื่อง โดยไม่ขัดต่อกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ มีสถานะเป็น “กฎหมายลำดับรอง” หรือ “กฎ” ได้แก่ พระราชกฤษฎีกาที่ออกมาเพื่อใช้กับฝ่ายบริหารเพียงอย่างเดียว ไม่บังคับใช้กับประชาชนทั่วไป

ซึ่งเป็นกรณีที่รัฐบาลเห็นสมควรตราข้อบังคับใช้ในการบริหารงานทั่วไป ในกิจการของฝ่ายบริหารมีสถานะทางกฎหมายเป็นกฎหมายลำดับรอง หรือ “กฎ” ได้แก่ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยเบี้ยประชุมกรรมการ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเบิกค่าเช่าบ้านของข้าราชการ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการร้องทุกข์ในพระราชสำนัก เป็นต้น ถ้ากรณีดังกล่าวมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและชอบด้วยกฎหมายกฎหมายจากถูกตรวจสอบโดยศาลปกครอง ภายใต้บทบัญญัติมาตรา 11 (2) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

            ประเภทที่ 3 พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยการให้พระราชอำนาจในฐานะประมุขของรัฐไม่เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ซึ่งบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญประกอบกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ กล่าวคือ พระราชกฤษฎีกาที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยการเสนอแนะของคณะรัฐมนตรี เป็นพระราชกฤษฎีกาที่ออกโดยพระมหากษัตริย์ไม่เป็นไปตามอัธยาศัย เป็นพระราชกฤษฎีกาที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรี (รัฐบาล)

            มีสถานะที่เป็นฝ่ายปกครอง มีสถานะทางกฎหมายเป็น “กฎหมายลำดับรอง” หรือ “กฎ” ได้แก่ พระราชกฤษฎีกาเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พระราชกฤษฎีกาการเวนคืนที่ดิน หรือพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตอุทยานตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 พระราชกฤษฎีกายุบรวมหรือโอนส่วนราชการ ซึ่งตามเจตนารมณ์ของคำนิยามความหมายของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 5 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 วรรค 8 อยู่ภายใต้การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ภายใต้บทบัญญัติมาตรา 11 (2) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 

จากที่ได้อธิบายข้างต้นผู้เขียน ขอสรุปให้ความหมายพระราชกฤษฎีกาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ว่า “พระราชกฤษฎีกา หมายถึง บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ตราขึ้นตามตราอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญโดยตรง กับอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญประกอบกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยและไม่เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย”.

โดย รองศาสตราจารย์สิทธิกร ศักดิ์แสง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี