เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๗)

 

เมื่อพิจารณาจากประวัติศาสตร์จะพบว่า  อำนาจในการยุบสภาสามารถย้อนกลับไปในสมัยยุคกลางของอังกฤษที่สภาในสมัยนั้นคือ “มหาสภา”  (great councils of the ‘estates of the realm)    ซึ่งถูกเรียกประชุมโดยพระมหากษัตริย์ในบางครั้งบางคราวเพื่อถวายคำแนะนำหรือให้การสนับสนุนพระมหากษัตริย์ในการออกกฎหมายและเก็บภาษี  แม้ว่าสภาในยุคกลางในบางประเทศจะได้สถาปนาสิทธิ์ที่จะต้องมีการประชุมสภาอย่างสม่ำเสมอ  และบางประเทศ พระมหากษัตริย์จะไม่สามารถยุบหรือปิดสภาได้โดยปราศจากความยินยอมของสภา  ขณะเดียวกัน ในบางประเทศ ก็เป็นเรื่องปรกติที่พระมหากษัตริย์จะทรงเรียกและปิดสภาตามความต้องการของพระองค์

ในรัฐธรรมนูญราชาธิปไตยแรกเริ่ม อำนาจในการยุบสภาของพระมหากษัตริย์โดยเริ่มต้น ถูกมองว่าเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการถ่วงดุลกับสภา โดยมุ่งให้อำนาจนี้ถูกใช้ตามแต่พระราชวินิจฉัยของพระมหากษัตริย์   อย่างไรก็ตาม ในหลายประเทศในยุโรป ลักษณะหรือธรรมชาติของพระราชอำนาจได้ค่อยๆ เปลี่ยนไปในช่วงศตวรรษที่สิบเก้า  จากการการเกิดและการเติบโตของพรรคการเมืองที่มีฐานเสียงมากขึ้น  ส่งผลให้ความรับผิดชอบและภาวะผู้นำได้เปลี่ยนจากพระมหากษัตริย์ไปสู่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่ขึ้นอยู่กับความไว้วางใจของเสียงข้างมากในสภา  พระมหากษัตริย์ไม่ได้เป็นผู้นำที่มีประสิทธิภาพของฝ่ายบริหารอีกต่อไป  พระราชอำนาจถูกจำกัดมากขึ้นโดยแบบแผนทางประเพณีที่เปลี่ยนแปลงไปตามบริบททางการเมือง  ส่งผลให้พระราชอำนาจในการยุบสภาของพระมหากษัตริย์จะใช้ได้ก็ต่อเมื่อมีการถวายคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี

แม้ว่าพระราชอำนาจในการยุบสภาจะมีกรอบจำกัดดังกล่าว  ขณะเดียวกัน องค์พระมหากษัตริย์ก็ยังคงทรงมีบทบาทที่จะใช้พระราชวินิจฉัยในการยินยอมหรือปฏิเสธการยุบสภาได้  แต่ก็จะต้องในสถานการณ์ที่พิเศษจริงๆ

ในศตวรรษที่ยี่สิบ รัฐธรรมนูญระบบรัฐสภาของหลายประเทศได้กำหนดการจำกัดอำนาจของประมุขของรัฐในการยุบสภาโดยเดินตามแบบแผนประเพณีของอังกฤษ  ที่ประมุขของรัฐจะต้องยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี และอาจมีการเจาะจงลงไปด้วยว่า มีสถานการณ์เฉพาะใดบ้าง ที่ประมุขของรัฐสามารถปฏิเสธไม่ยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี 

โดยปกติ การยุบสภาถือเป็นกลไกที่ใช้ผ่าทางตันทางการเมือง  เคยมีผู้กล่าวไว้ว่า การยุบสภาคือหนทางสุดท้ายในการหาทางออกจากทางตันทางการเมือง หากไม่สำเร็จ ประตูบานต่อไปก็ไม่พ้นรัฐประหาร ในปัจจุบัน อำนาจในการยุบสภาตามรัฐธรรมนูญของไทยอยู่ที่ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้ทูลเกล้าฯพระราชกฤษฎีการยุบสภาและกำหนดให้มีการเลือกตั้ง

อำนาจในการยุบสภา คือ อำนาจในการยุติวาระการทำงานของสภา  เพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่เกิดขึ้นโดยการยุบสภามีสองประเภท ได้แก่ ยุบเมื่อสภาครบวาระ กับ ยุบก่อนครบวาระ

ในกรณีแรก สภาจะต้องถูกบังคับให้สิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดวาระ  ขณะเดียวกัน การยุบสภาก่อนสภาครบวาระเกิดขึ้นได้ในเงื่อนไขสถานการณ์บางอย่าง   ความสามารถที่จะยุบสภาก่อนครบวาระถือเป็นการเปิดทางให้พ้นจากทางตันภายในสภา หรือระหว่างสภากับรัฐบาล โดยให้ประชาชนตัดสิน

การเมืองอังกฤษสมัยใหม่ที่อำนาจบริหารไม่ได้อยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่อยู่ที่คณะรัฐมนตรี อำนาจในการยุบสภาอยู่ที่คณะรัฐมนตรี โดยนายกรัฐมนตรีจะต้องปรึกษาหารือกับคณะรัฐมนตรีก่อน  แต่ต่อมาเปลี่ยนมาเป็นแค่นายกรัฐมนตรีเท่านั้น ไม่จำเป็นต้องปรึกษาคณะรัฐมนตรี  แต่เพื่อความรอบคอบในทางปฏิบัติ นายกรัฐมนตรีก็ควรจะปรึกษาหารือกับคณะรัฐมนตรีมากกว่าจะแอบตัดสินใจโดยลำพัง

การยุบสภาก่อนครบวาระขึ้นอยู่กับกติกาที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญในแต่ละประเทศ การยุบสภาอาจจะเกิดขึ้นเพื่อเป็นการต่ออาณัติของรัฐบาล ตัวอย่างเช่น ยุบสภาหลังจากมีการเปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรี 

ทำไมต้องยุบสภาหลังจากมีการเปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรี ?                                       

ในบางประเทศที่รัฐธรรมนูญก็ดีหรือธรรมเนียมปฏิบัติก็ดี นายกรัฐมนตรีจะต้องเป็น ส.ส. ที่ได้รับคะแนนเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร  โดยคำว่าข้างมากนี้ก็แล้วแต่แต่ละประเทศ เช่น ในบางประเทศ ข้างมากหมายถึงเสียงเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร หรือในบางประเทศ ข้างมากหมายถึงได้คะแนนเสียงไม่ถึงเกินกึ่งหนึ่ง แต่ได้คะแนนมากที่สุด ส.ส. ผู้นั้นก็จะได้เป็นนายกรัฐมนตรี หากเสียงข้างมากที่เกินกึ่งหนึ่งในสภาผู้แทนราษฎรไม่คัดค้าน ซึ่งแบบนี้ จะเรียกว่านายกรัฐมนตรีเสียงข้างน้อย (แต่ก็มากกว่า ส.ส.คู่แข่งขันคนอื่นๆ)  โดยคำว่าข้างน้อยนี้หมายเพียงแค่ไม่ใช่เสียงข้างมากที่เกินกึ่งหนึ่ง

ในประเทศที่ในการเลือกตั้งทั่วไป พรรคการเมืองแต่ละพรรคจะมีหัวหน้าพรรคที่คนทั่วไปเข้าใจว่า หากพรรคการเมืองนั้นๆได้เสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่งหรือเสียงข้างมากที่สุดแต่ไม่เกินกึ่งหนึ่ง หัวหน้าพรรคดังกล่าวก็จะได้เป็นนายกรัฐมนตรี  ซึ่งแปลว่า ในขณะที่ประชาชนลงคะแนนเสียงเลือกตั้งนั้น เข้าใจว่า กำลังสนับสนุนให้หัวหน้าพรรคของ ส.ส. ของพรรคที่ตนเลือกในเขตเลือกตั้งของตนเป็นนายกรัฐมนตรี 

แต่หากจะด้วยเหตุอันใดก็ตาม นายกรัฐมนตรีในฐานะที่ได้เสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่งหรือเสียงข้างมากที่สุดแต่ไม่เกินกึ่งหนึ่งในสภาผู้แทนราษฎร ต้องพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จะด้วยลาออกหรือเสียชีวิต ฯลฯ ซึ่งการพ้นตำแหน่งดังกล่าวหมายถึงการพ้นตำแหน่งหัวหน้าพรรคไปด้วย  แต่กระนั้น พรรคของนายกรัฐมนตรีที่เพิ่งพ้นตำแหน่งไปก็ยังครองเสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่งหรือเสียงข้างมากที่สุดแต่ไม่เกินกึ่งหนึ่งในสภาผู้แทนราษฎรอยู่ดี   พรรคดังกล่าวจึงจะต้องทำการสรรหาผู้ที่ขึ้นมาดำรงตำแหน่งหัวหน้าพรรคเพื่อเป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่ และทำการจัดตั้งคณะรัฐมนตรีขึ้นใหม่   

คนที่ได้เป็นหัวหน้าพรรคคนใหม่ที่จะได้เป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่ของรัฐบาล จึงไม่ใช่คนที่ประชาชนคาดหวังให้เป็นนายกรัฐมนตรีในขณะที่ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง   ดังนั้น เพื่อความชอบธรรมทางการเมืองที่จะได้รับอาณัติจากประชาชนอย่างแท้จริง  หลังจากขึ้นดำรงตำแหน่งแล้ว นายกรัฐมนตรีคนใหม่ควรจะประกาศว่า จะยุบสภาให้มีการเลือกตั้งทั่วไปภายในระยะเวลาเท่าไร  เป็นการแสดงให้เห็นถึงความจริงใจในการเคารพเสียงของประชาชนอย่างแท้จริง

แต่ถ้าหลังจากนายกรัฐมนตรีคนเก่าพ้นตำแหน่งไปแล้ว  และสมการตัวเลขในสภาผู้แทนราษฎรเปลี่ยนไป ซึ่งมักจะเกิดขึ้นในเงื่อนไขที่เป็นรัฐบาลผสม  และหัวหน้าพรรคการเมืองอื่นเกิดได้เสียงสนับสนุนเพียงพอให้ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่ ในแง่นี้ ก็ไม่จำเป็นต้องยุบสภาก็ได้ เพราะตอนที่ประชาชนลงคะแนนเสียงเลือกตั้งนั้น ก็ตระหนักอยู่แล้วว่าหัวหน้าพรรคคนนั้นอยู่ในสถานะที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี หากได้เสียงสนับสนุนเพียงพอในสภา   แต่ถ้าได้เสียงที่ผสมหลายพรรคแค่เกินกึ่งหนึ่งแบบปริ่มๆ ก็ควรจะพิจารณาว่า ควรยุบสภาหรือไม่ แต่วิธีคิดแบบนี้ น่าจะเป็นอุดมคติมากสำหรับการเมืองบางประเทศ แต่สำหรับบางประเทศก็เป็นวิถีปฏิบัติปกติ

การยุบสภาถือเป็นเครื่องมือทางการเมืองที่ทรงอำนาจ การกำหนดให้อำนาจในการยุบสภาอยู่ที่ไหนและมีขอบเขตมากน้อยเพียงไร ย่อมจะส่งผลกระทบต่อสมดุลยอำนาจในภาพรวมของระบอบการเมืองการปกครองนั้นๆ

ถ้ากรอบในการยุบสภากว้าง นั่นคือ ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขที่เฉพาะเจาะจงมากนักว่า และอำนาจในการยุบสภาอยู่ในมือของประมุขของรัฐหรือประมุขฝ่ายบริหาร ก็กล่าวได้ว่า ระบบการเมืองนั้น อำนาจในการยุบสภาจะกระจุกรวมอยู่ที่สถาบันทางการเมืองดังกล่าว              

แต่ถ้าอำนาจในการยุบสภามีเงื่อนไขที่เฉพาะเจาะจง หรือจะต้องได้รับความเห็นชอบจากเสียงในสภาด้วย  ก็จะถือว่าสภาเป็นสถาบันที่มีอำนาจมากกว่าประมุขฝ่ายบริหาร

ระบบรัฐสภาหรือกึ่งรัฐสภาโดยส่วนใหญ่ ยอมให้มีการยุบสภาก่อนครบวาระได้ในบางสถานการณ์— แม้ว่า สถานการณ์ที่ว่านี้  จะอยู่ภายใต้กรอบที่ให้อำนาจในการยุบสภาอย่างกว้างขวางมากจนเกือบจะเรียกได้ว่า ไม่มีกรอบจำกัดใดๆไปจนถึงการวางกรอบที่จำกัดมากที่จะสามารถใช้ได้แต่ในกรณีเฉพาะ    

ในปัจจุบัน รัฐธรรมนูญระบบรัฐสภากำหนดอำนาจในการยุบสภาไว้  โดยมีกรอบต่างๆ เช่น รัฐบาลสามารถยุบสภาได้ตามต้องการไปจนถึงจะต้องได้รับความเห็นชอบจากสภา  หรืออาจจะยุบได้เพียงภายใต้สถานการณ์เฉพาะ เช่น เมื่อรัฐบาลใหม่ไม่สามารถจัดตั้งได้หลังจากการเลือกตั้งทั่วไปหรือหลังจากที่ไม่ได้รับความไว้วางใจ   หรือในกรณีที่นายกรัฐมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งด้วยเหตุผลอื่นๆ แล้วต้องสรรหานายกรัฐมนตรีใหม่

ในบางประเทศ รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ชัดเจนว่า หากไม่สามารถหานายกรัฐมนตรีเพื่อจัดตั้งรัฐบาลได้ภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้  จะต้องมีการยุบสภาเกิดขึ้น แต่ในบางประเทศก็ไม่ได้กำหนดระยะเวลาไว้ ทำให้บางประเทศต้องมีนายกรัฐมนตรีรักษาการหรือรัฐบาลรักษาการเป็นเวลาถึงปีสองปีเลย เพราะ ส.ส. พรรคการเมืองต่างๆในสภาไม่สามารถตกลงกันได้ในการจัดตั้งรัฐบาลผสมที่เป็นทางการขึ้น

ในกรณีรัฐธรรมนูญของไทย พ.ศ. ๒๕๖๐ ก็ไม่ได้กำหนดระยะเวลาที่แน่นอนที่จะต้องหานายกรัฐมนตรีตัวจริงให้ได้ มิฉะนั้นจะต้องมีการยุบสภา