วิเคราะห์การตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่จากมุมมองทางรัฐศาสตร์ ? (ตอนที่สี่)

กรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยตัดสินยุบพรรคอนาคตใหม่จากการกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคตัวเองเมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2563 ที่มีคนจำนวนหนึ่งหาว่าเป็นการกลั่นแกล้ง และทางพรรคอนาคตใหม่ก็มีข้อโต้แย้งในการต่อสู้คดีว่า “การกู้ยืมเงินในระบบกฎหมายต่างประเทศ พรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้ โดยมีเงื่อนไขแตกต่างกัน และเมื่อเทียบเคียงกับนานาอารยประเทศแล้ว การกู้ยืมเงินเป็นนิติกรรมปกติ ที่พรรคการเมืองสามารถกระทำได้ทั่วไป และยังมีพรรคการเมืองอีก ๑๖ พรรคการเมือง ที่มีการกู้ยืมเงินซึ่งปรากฏในงบการเงินของพรรคการเมือง ประจำปี พ.ศ. ๒๕๖๑”

ในกรณีที่อ้างว่า “การกู้ยืมเงินในระบบกฎหมายต่างประเทศ พรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้ โดยมีเงื่อนไขแตกต่างกัน และเมื่อเทียบเคียงกับนานาอารยประเทศแล้ว การกู้ยืมเงินเป็นนิติกรรมปกติ ที่พรรคการเมืองสามารถกระทำได้ทั่วไป” ผู้เขียนได้นำหลักฐานการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกามาแสดงให้เห็นในตอนก่อนๆแล้ว พบว่า พฤติกรรมการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองทั้งในสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกาล้วนเป็นไปตามหลักการที่พบได้ในการศึกษาของ Anika Gauja (Political Parties and Elections: legislating for representative democracy. London: Routledge, 2010.) ที่ว่า ประเทศที่ปกครองโดยกฎหมายจารีตประเพณีและมีวัฒนธรรมของประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่เหมือนกัน (common law democracies) และเป็นประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาทางการเมืองที่อยู่ในระดับเดียวกัน อันได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ แคนาดา และออสเตรเลีย แม้จะมีมาตรการทางกฎหมายในการควบคุมพรรคการเมืองที่แตกต่างกัน แต่มีแนวโน้มที่กฎหมายพรรคการเมืองในประเทศเหล่านี้จะมีพัฒนาเหมือนกันมากขึ้นเรื่อยๆ

Gauja ชี้ว่า การที่แต่ละประเทศในห้าประเทศนี้มีกฎหมายควบคุมสถานะและการดำเนินกิจกรรมต่างๆของพรรคการเมืองที่แตกต่างกัน เป็นเพราะผู้บัญญัติกฎหมายและผู้พิพากษาตีความตัวบทกฎหมายของแต่ละประเทศมีชุดปทัสถานเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตยตัวแทนและการทำหน้าที่ของตัวแทนที่แตกต่างกัน ส่งผลให้การจัดวางตำแหน่งแห่งที่และการออกมาตรการควบคุมพรรคการเมืองในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันตามไปด้วย แต่ที่สำคัญคือ ปรากฏการณ์เกี่ยวกับการบัญญัติกฎหมายพรรคการเมืองที่เกิดขึ้นในประเทศเหล่านี้วางอยู่บนหลักการพื้นฐานร่วมกัน นั่นคือ ทุกประเทศล้วนต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค

และหลักการดังกล่าวนี้ก็ปรากฏในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 45 ที่มี “ความมุ่งหมายเพื่อรับรองเสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองโดยกำหนดกรอบของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งและการบริหารพรรคการเมือง เพื่อให้พรรคการเมืองเป็นของประชาชนอย่างกว้างขวาง และมีการบริหารกิจการภายในของพรรคการเมือง ที่เป็นไปตามหลักความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรคการเมือง

โดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และพรรคการเมืองสามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำหรือชี้นำ โดยบุคคลหรือคณะบุคคลใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (เน้นโดยผู้เขียน) โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดตั้งพรรคการเมือง ตั้งแต่เริ่มแรก และกำหนดให้การบริหาร การส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และการดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ ของพรรคการเมือง สมาชิกต้องมีส่วนร่วมด้วย อันเป็นการป้องกันมิให้ พรรคการเมืองเป็นธุรกิจการเมือง หรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งอาศัยความได้ปรียบทางการเงินมาเป็นผู้บงการพรรค แต่เพียงผู้เดียวหรือกลุ่มเดียวได้ รัฐสภาจึงได้ตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ขึ้นเป็นกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๕ บัญญัติไว้”

ดังนั้น การที่พรรคอนาคตใหม่ได้ทำการกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรคเป็นจำนวนทั้งสิ้น 191,200,000 บาทจึงขัดกับเจตนารมณ์ของมาตรา 45 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และขัดกับหลักการสากลที่ต้องการขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นและการเกิดสภาวะรวมศูนย์ในพรรคการเมือง (corruption and centralization in party politics) เพื่อสร้างเวทีทางการเมืองที่เสรีและเป็นธรรมให้แก่ผู้สมัครและพรรคการเมืองทุกพรรค ในคราวนี้ ผู้เขียนจะยกกรณีการเงินของพรรคการเมืองในสวีเดนมานำเสนอ

กรณีของสวีเดน

พรรคการเมืองสวีเดนถือว่าเป็นกรณีพิเศษกว่าพรรคการเมืองอื่นๆในยุโรปหรือในโลกก็ว่าได้ นั่นคือ พรรคการเมืองสวีเดนให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระที่ปลอดจากการแทรกแซงหรือการตรวจสอบควบคุมใด สวีเดนจึงเป็นประเทศที่ไม่มีการตรากฎหมายมาควบคุมการเงินของพรรคการเมือง แม้ว่าจะมีกฎหมายกำหนดให้รัฐต้องให้เงินสนับสนุนแก่พรรคการเมือง ซึ่งเป็นเงินจำนวนที่คิดเป็นร้อยละ 90 ของค่าใช้จ่ายของพรรคการเมือง

ดังนั้น จากเงินสนับสนุนดังกล่าว พรรคการเมืองและนักการเมืองสวีเดนสามารถทำหน้าที่อย่างอิสระโดยไม่ต้องกังวลในการหาทุนผ่านการกู้หรือรับบริจาค หรือบางพรรคหารายได้จากการออกล็อตเตอรี่ แม้ว่ากฎหมายจะไม่ได้ห้ามไว้ก็ตาม แต่กระนั้น พรรคการเมืองต่างๆในสวีเดนก็สมัครใจที่จะร่วมมือกันกำหนดบรรทัดฐานทางธรรมาภิบาลขึ้นเอง โดยตกลงที่จะเปิดเผยบัญชีการเงินของพรรค และตกลงที่จะไม่รับเงินบริจาคจากธุรกิจเอกชน เพราะพรรคการเมืองสวีเดนให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระจากภายนอกพรรค อันหมายถึงพรรคไม่ต้องตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของบุคคลหรือกลุ่มทุน หรือองค์กรใดๆที่ให้การสนับสนุนช่วยเหลือทางการเงินแก่พรรค

อีกทั้งพรรคการเมืองสวีเดนยังให้ความสำคัญต่อความเป็นอิสระภายในพรรค อันหมายถึง สมาชิกพรรคไม่ต้องตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลภายในพรรคที่ให้การสนับสนุนช่วยเหลือทางการเงินแก่พรรคและสมาชิกพรรค

กฎหมายสวีเดนอนุญาตให้พรรคการเมืองรับเงินบริจาคจากเอกชนได้ และก็ไม่มีได้ข้อจำกัดเคร่งครัดอะไรมากนัก จะมีข้อห้ามอยู่บ้าง เช่น ห้ามพรรคและผู้สมัครรับเลือกตั้งส่วนตัวรับเงินบริจาคจากต่างชาติ โดยกฎหมายได้บัญญัติไว้ว่า การรับเงินจากต่างชาติไม่ว่าจะเป็นองค์กรรัฐ- เอกชนหรือปัจเจกบุคคลที่กระทำในนามต่างชาติ ถือเป็นความผิดทางอาญา หากมีวัตถุประสงค์ที่จะมีอิทธิพลต่อความเห็นของประชาชนในเรื่องที่สำคัญต่อการปกครองของประเทศหรือความมั่นคงของชาติ (ที่อยู่ภายในขอบเขตของรัฐสภาหรือรัฐบาล)

อีกทั้งกฎหมายสวีเดนไม่ได้ห้ามรับเงินบริจาคจากบริษัทห้างร้าน สหภาพแรงงานหรือผู้บริจาคที่ไม่ประสงค์จะเปิดเผยตัวตน และยังอนุญาตให้พรรคการเมืองรับบริจาคอย่างไม่จำกัดจำนวนได้ทั้งในช่วงระหว่างการหาเสียงเลือกตั้งและนอกฤดูการหาเสียงเลือกตั้งด้วย แต่มีข้อแม้ว่า พรรคการเมืองที่รับเงินบริจาคจากแหล่งที่เปิดเผยไม่ได้ เมื่อมีการร้องขอ จะไม่สามารถได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐ

ขณะเดียวกัน ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความโปร่งใสทางการเมืองของพรรคการเมือง (Act on Transparency of Party Financing) กำหนดว่า หากเป็นเงินบริจาคจากบริษัท พรรคการเมืองหรือผู้สมัครที่รับบริจาคจะต้องเปิดเผยยอดเงินบริจาค ไม่ว่าจะมียอดเท่าไรก็ตาม แต่การเปิดเผยนี้จะเกิดขึ้นเมื่อมีการร้องขอเท่านั้น และกฎหมายได้ระบุไว้ว่า การสนับสนุนจากส่วนอื่นๆของพรรคการเมืองที่อาจจะเป็นองค์กรของพรรค และการสนับสนุนจากบุคคลในภาคเอกชน จากบริษัท องค์กร สมาคมและชมรมต่างๆ และมูลนิธิและกองทุน และแหล่งสนับสนุนที่ไม่เปิดเผยชื่อ จะต้องมีการเปิดเผยยอดจำนวนเงินบริจาค ไม่ว่าจะมีจำนวนเท่าใดก็ตาม

การที่กฎหมายระบุว่า พรรคการเมืองหรือผู้สมัครรับเลือกตั้งในสวีเดนสามารถรับบริจาคจาก “ส่วนอื่นๆของพรรคการเมือง” ดังที่ในเอกสารเผยแพร่ของ European Public Accountability Mechanisms (ระเบียบการเพื่อความรับผิดชอบสาธารณะของยุโรป) ใช้คำว่า “other parts of the party” คำว่า “ส่วนอื่นๆของพรรคการเมือง” นั้นอาจรวมความไปถึง “หัวหน้าพรรคการเมือง” หรือ “สมาชิกพรรค” ได้ด้วย นั่นคือ พรรคการเมืองหรือผู้สมัครสามารถรับเงินบริจาคจากหัวหน้าพรรคหรือสมาชิกพรรคเพื่อนำไปใช้ในการหาเสียงเลือกตั้งได้ ข้อความดังกล่าวในปราฎใน หมวดที่หก ดังนี้ “Section 6 - contributions from other parts of the party, organisation, including affiliated organisations; contributions from private persons; contributions from companies, organisations, associations and other societies, foundations and funds; and anonymous contributions. The first paragraph also applies to revenue of activities conducted in a company or in any other operational form, if the party has a controlling influence on the activities. The same apphes to revenue of a foundation associated with the party." However the size of the donations must be disclosed.”

ผู้เขียนตีความว่า หัวหน้าพรรคหรือสมาชิกพรรคจะบริจาคเงินให้พรรคโดยไม่เปิดเผยก็ได้ เพราะกฎหมายอนุญาตให้พรรคและผู้สมัครรับเลือกตั้งส่วนตัวสามารถรับเงินบริจาคจากบุคคลที่ไม่เปิดเผยตัวตนได้ แต่จะต้องเปิดเผยรายการการรับบริจาค ไม่ว่าจะเป็นจำนวนเท่าใดก็ตาม

ดังนั้นจากข้อความในกฎหมายข้างต้นนี้ จึงตีความได้ว่า หากหัวหน้าพรรคหรือสมาชิกพรรคสามารถบริจาคเงินให้พรรคหรือผู้สมัครแต่ไม่เปิดเผยชื่อ ก็ย่อมกระทำได้ และก็ไม่มีใครทราบด้วย และกฎหมายก็ไม่ได้ระบุจำกัดจำนวนไว้ด้วย ซึ่งหมายความว่า จะรับเงินบริจาคเท่าใดก็ได้ แต่พรรคหรือผู้รับบริจาคจะต้องเปิดเผยยอดเงินรับบริจาค และเงื่อนไขตามกฎหมายคือ หากรับเงินบริจาคแล้ว จะไม่สามารถรับเงินอุดหนุนใดๆจากรัฐได้ แม้ว่ากฎหมายสวีเดนจะอนุญาตให้พรรคการเมืองและผู้สมัครรับเงินบริจาคได้ แต่ต้องเปิดเผยยอดรับบริจาค แต่ไม่ต้องเปิดเผยผู้ให้บริจาคหากผู้บริจาคไม่ประสงค์จะเปิดเผย แต่เมื่อรับเงินบริจาคแล้ว ก็ไม่มีสิทธิ์รับเงินอุดหนุนจากรัฐ ส่วนในกรณีของการกู้ เท่าที่สำรวจกฎหมายและข้อบังคับเกี่ยวกับการเงินของพรรคการเมืองในสวีเดน มิได้มีการกล่าวถึงแต่อย่างใด จริงๆแล้ว หลายประเทศในยุโรปก็ยังไม่ได้ออกกฎหมายการเงินพรรคการเมืองที่มีการระบุถึงการกู้หรือไม่ให้กู้อย่างชัดเจน โดยเฉพาะประเทศทางตะวันออกเฉียงใต้และทางตะวันออกของยุโรป ไม่มีการกล่าวถึงเลย แต่ประเทศที่มีกฎหมายระบุเกี่ยวกับการกู้เงินที่ชัดเจนที่ก้าวหน้าสุดในยุโรปคือสหราชอาณาจักร ดังที่ได้กล่าวไปในกรณีของสหราชอาณาจักร ในทางปฏิบัติ ในกรณีของสวีเดน เงินสนับสนุนจากรัฐที่พรรคการเมืองได้นั้นถือเป็นแหล่งทุนสำคัญที่สุดของพรรคการเมือง โดยรัฐได้จัดเงินอุดหนุนให้แก่พรรคการเมืองระดับชาติเป็นจำนวนที่คิดเป็นร้อยละ 80-90 ของรายได้ต่อปีของพรรคการเมืองหลักๆในสวีเดน และถ้าบวกรายได้จากค่าสมาชิกที่คิดเป็นร้อยละ 5-10 และแหล่งรายได้อื่นๆที่ได้กล่าวไปข้างต้น ก็จะพบว่า เมื่อรวมเงินอุดหนุนจากรัฐและรายได้อื่นๆแล้ว พรรคการเมืองสวีเดนก็ดูจะไม่จำเป็นต้องหารายได้จากช่องทางอื่นๆอีก

แม้ว่ากฎหมายพรรคการเมืองสวีเดนจะไม่ได้ห้ามพรรคการเมืองรับเงินทุนบริจาคจากธุรกิจเอกชน แต่อย่างที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า ในช่วงทศวรรษ 1970 บรรดาหัวหน้าพรรคการเมืองต่างตกลงกัน ว่าจะไม่รับเงินสนับสนุนในลักษณะนั้น

ส่วนในกรณีของการกู้ แม้ว่าจะยังไม่ได้มีกฎหมายกำหนดไว้ชัดเจนในเรื่องการกู้เงินของพรรคการเมือง แต่ก็ยังไม่ปรากฏให้เห็นต่อสาธารณะว่า พรรคการเมืองหรือผู้สมัครแข่งขันเลือกตั้งได้ทำการกู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายในการหาเสียงเลือกตั้งหรือดำเนินกิจการของพรรคแต่อย่างใด มิพักต้องพูดถึงการกู้เงินหัวหน้าพรรคตัวเอง เนื่องจากการให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระของพรรคการเมือง

ดังนั้น กล่าวได้ว่า ในแง่ของกฎหมายการเงินในสวีเดน ไม่ได้ห้ามพรรคการเมืองกู้ยืมเงินหัวหน้าพรรค และไม่ได้กำหนดเพดานจำนวนเงินกู้ไว้ แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในสวีเดนคือ พรรคการเมืองในสวีเดนได้สมัครใจตกลงกำหนดบรรทัดฐานทางจริยธรรมขึ้นมาใช้กันในระหว่างพรรคการเมืองต่างๆเอง นั่นคือ แม้การกู้เงินหัวหน้าพรรคเป็นสิ่งที่กฎหมายไม่ได้ห้าม แต่เขาไม่ทำกัน !

คราวหน้า จะกล่าวถึงการกู้เงินของพรรคการเมืองในประเทศกรีซ

(ส่วนหนึ่งของงานวิจัย “เงินทางการเมืองในมุมมองเชิงเปรียบเทียบกรณีศึกษาประเทศไทย สหราชอาณาจักรและสวีเดน” ภายใต้โครงการวิจัยศึกษารัฐธรรมนูญ: การออกกฎหมายเพื่อรองรับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2560 สถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. 2563)

(แหล่งอ้างอิง: http://europam.eu/?module=country-profile&country=Sweden; Ada-Iuliana Popescu, Financing Democracy or Corruption? Political Party Financing in the EU's Southeastern and Eastern Member States, CES Working Papers; Alexandru Ioan Cuza University of Iasi, Centre for European Studies, Iasi, Vol. 7, Iss. 2a, 2015).