เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๑๑): การเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขการยุบสภาเมื่อใกล้ครบวาระของอังกฤษ

 

ในปี ค.ศ. 2011 อังกฤษได้มีการออกพระราชบัญญัติที่เรียกว่า the Fixed-Term Parliament ที่กำหนดให้การยุบสภาก่อนครบวาระจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับเสียงเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นจำนวนสองในสาม ซึ่งถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบแผนประเพณีในการยุบสภาครั้งใหญ่ของอังกฤษและของโลกเลยก็ว่าได้ ผู้ที่มีบทบาทในการเรียกร้องให้มีการแก้ไขเงื่อนไขในการยุบสภาผู้แทนราษฎรคือ โทนี เบน (Tony Benn) นักการเมืองปีกซ้ายจัดของพรรคแรงงาน โดยโทนี เบนแสดงถึงความกังวลถึงแบบแผนการยุบสภาเดิมที่ให้ลำพังนายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯขอให้พระมหากษัตริย์ยุบสภา เพราะถ้าพระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจวินิจฉัยส่วนพระองค์ไปในทางใดก็ตามที่เป็นการปฏิเสธหรือยืนยันคำแนะนำของรัฐบาล ที่ไม่ได้มาจากการลงคะแนนเสียงในสภาผู้แทนราษฎร การใช้พระราชอำนาจดังกล่าวนี้อาจจะทำให้เกิดการต่อต้านจากพรรคที่มีอำนาจอยู่ในขณะนั้น และนำพาให้อนาคตของตัวสถาบันพระมหากษัตริย์เองไปสู่ใจกลางของปัญหาข้อถกเถียงทางการเมือง  

ผู้เขียนเข้าใจว่า การที่โทนี เบนกังวลว่า หากพระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจวินิจฉัยส่วนพระองค์ในการปฏิเสธคำแนะนำของรัฐบาล จะมีนัยที่พระองค์ทรงไม่เห็นด้วยกับพรรคที่เป็นรัฐบาล  แต่ถ้าคำแนะนำมาจากเสียงข้างมากในสภาฯ  ก็จะทำให้พระองค์ทรงตัดสินพระราชหฤทัยได้ง่ายกว่าและไม่ทำให้การใช้พระราชอำนาจวินิจฉัยส่วนพระองค์เป็นการเข้าข้างหรือเป็นปฏิปักษ์ต่อพรรคการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในสภาฯ  แต่ผลที่ตามมาอาจจะทำให้พระมหากษัตริย์เป็นเพียง “ตรายาง” ให้กับสภาผู้แทนราษฎร

ในทรรศนะของโรเบิร์ต แบล็คเบิร์น (Robert Blackburn)  ศาสตราจารย์ทางนิติศาสตร์ของอังกฤษ เห็นว่า ข้อเรียกร้องดังกล่าวของเบน ไม่ถือเป็นข้อเรียกร้องที่รุนแรงอะไรมากต่อการปรับปรุงแบบแผนการยุบสภาฯ เพราะยังคงอยู่ภายใต้หลักการอำนาจสูงสุดอยู่ที่สภาฯ (principle of parliamentary supremacy) อันเป็นเจตจำนงของรัฐธรรมนูญตะวันตกในยุคสมัยใหม่  ขณะเดียวกัน แบล็คเบิร์นเห็นว่า การให้ความชอบธรรมกับแบบแผนการยุบสภาฯที่เป็นอยู่ในขณะนั้นโดยอ้างว่า ในอดีตที่ผ่านมา การยุบสภาฯเป็นพระราชอำนาจที่เกิดขึ้นนอกสถาบันทางการเมือง อันได้แก่ ฝ่ายบริหารหรือนิติบัญญัติ ถือเป็นการอ้างที่อิงกับแบบแผนการปฏิบัติและแนวความคิดที่พ้นสมัยไปแล้ว  อีกทั้ง เขาไม่เห็นด้วยว่า ข้อเสนอของเบน จะเป็นการลดทอนบทบาทขององค์พระมหากษัตริย์ (diminishing the role of the Crown) แต่อย่างไร แต่ให้สภาฯถกเถียงและลงคะแนนเสียงในการยุบสภาฯถือเป็นการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการที่จะต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมือง

แบล็คเบิร์นกล่าวว่า เมื่อเปรียบเทียบกับข้อเสนอที่ต้องการให้มีวาระที่ตายตัวของสภาฯหรือ “fixed-term parliament” (อย่างที่รัฐสภาของอังกฤษได้ตัดสินใจลงคะแนนเสียงผ่านกฎหมายดังกล่าวนี้ออกมาในปี ค.ศ. ๒๐๑๑ หรืออีก ๒๖ ปีต่อมาหลังจากที่ข้อเสนอของโทนี เบนได้ปรากฏเป็นร่างกฎหมายครั้งแรกในปี ค.ศ. ๑๙๘๕ หรือ the Reform Bill 1985---ผู้เขียน)   ข้อเสนอของเบน ถือว่าเป็นข้อเสนอที่ไม่ได้เรียกร้องมากเกินไป  แบล็คเบิร์นเห็นว่าข้อเสนอของเบนไม่ได้ส่งผลให้เกิดเปลี่ยนแปลงอะไรมากนักในทางปฏิบัติ เพราะนายกรัฐมนตรียังสามารถคาดหวังให้เสียงข้างมากของเขาในสภาฯสนับสนุนการตัดสินใจของเขาได้อยู่ดี

แต่ถ้าเป็นแบบแผนการยุบสภาฯในแบบ “วาระตายตัว” (fixed-term)  ที่การตัดสินใจยุบสภาฯจะต้องเป็นเรื่องที่ต้องริเริ่มโดยสภาฯเท่านั้น (และต้องผ่านเสียงข้างมากพิเศษของสภาฯอย่างในกรณีของ the Fixed-Term Parliament Act 2011 ของอังกฤษที่กำหนดไว้ว่าจะต้องได้เสียง ๒ ใน ๓ ของสภาฯ) รัฐบาลหรือนายกรัฐมนตรีจะสูญเสียอำนาจวินิจฉัยในการยุบสภาฯไปเลยด้วย ซึ่งแบล็คเบิร์นเห็นว่า การริเริ่มให้มีการลงมติขอยุบสภาฯถือเป็นกฎหมายอย่างหนึ่ง และอำนาจในการเสนอกฎหมายและผ่านกฎหมายโดยปรกติย่อมจะอยู่ภายใต้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติอยู่แล้ว

ขณะเดียวกัน ข้อเสนอสุดท้ายของเบนที่เรียกร้องให้สภาฯมีวาระลดจากห้าปีมาเป็นสี่ปีนั้น แบล็คเบิร์นเห็นว่า ก็ไม่ได้มีอะไรแตกต่างไปจากแบบแผนที่ปฏิบัติกันทั่วไปในระบบการเมืองสมัยใหม่ อายุของสภาฯของอังกฤษในสองชุดล่าสุด (จนถึง ค.ศ. ๑๙๘๙/ผู้เขียน) ก็มีอายุเกือบสี่ปี และตั้งแต่ ค.ศ. ๑๙๑๘ จนถึง ค.ศ.๑๙๘๙ สภาฯ ของอังกฤษมีอายุเฉลี่ยในราวสามปีเจ็ดเดือน

แบล็คเบิร์นเห็นว่า ในการบริหารงานขับเคลื่อนโครงการและนโยบายต่างๆ โดยรวม รัฐบาลหนึ่งๆ จำเป็นต้องมีการประชุมสภาฯ เพื่อผ่านกฎหมายอย่างน้อยสามสมัยของสภาฯ ขณะที่ ถ้าอังกฤษเปลี่ยนแปลงแบบแผนการยุบสภาฯ และกำหนดอายุ สภาฯ ตามข้อเสนอของเบน  สิ่งที่จะคาดการณ์ได้ก็คือ การเลือกตั้งทั่วไปน่าจะเกิดขึ้นในช่วงระหว่างปีที่สามถึงปีที่สี่ อันเป็นช่วงสุดท้ายของอายุสภาฯ  ซึ่งจะลดทอนการที่รัฐบาลจะยุบสภาฯโดยพลการในช่วงที่ตนเห็นว่าได้เปรียบ ซึ่งการลดทอนดังกล่าวนี้ย่อมจะทำให้เกิดความเป็นธรรมสำหรับฝ่ายค้านในการแข่งขันเลือกตั้ง

โดยสรุป  แบล็คเบิร์น เห็นว่า ข้อเสนอของเบน ยังไม่ดีพอในการแก้ไขปัญหาทางการเมืองต่างๆที่อาจจะเกิดขึ้นจากการให้อำนาจการยุบสภาฯอยู่ในมือของนายกรัฐมนตรี  เพราะเขาเห็นว่าทางออกจากปัญหาดังกล่าวที่ดีที่สุดคือการออกกฎหมาย “วาระตายตัวของสภาฯ” (Fixed-Term Parliament Act) เท่านั้น

และในปี ค.ศ. ๑๙๘๙ เขาคาดการณ์ไว้ว่า แนวคิดและข้อเสนอ “วาระตายตัวของสภาฯ” คงเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ไม่ง่ายนักในอังกฤษ เพราะรัฐธรรมนูญประเพณีของอังกฤษมีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงได้ยาก โดยเฉพาะในเรื่องที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์หรือสภาผู้แทนราษฎร และรัฐบาลในขณะนั้น (ค.ศ. ๑๙๘๙)  หรือรวมทั้งในเวลาต่อมา ก็ยากที่จะผลักดันกฎหมายดังกล่าวนี้ออกมา เพราะการออกกฎหมายดังกล่าวนี้จะเป็นการจำกัดเสรีภาพและความได้เปรียบในการเลือกตั้งของรัฐบาลนั้นๆเสียเอง 

แบล็คเบิร์นคาดหวังว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรุ่นใหม่ๆ (backbenchers) จะเป็นผู้ผลักดันร่างกฎหมาย “วาระตายตัวของสภาฯ” นี้ออกมา เพราะการยุบสภาฯก่อนสภาฯครบวาระเพื่อให้มีการเลือกตั้งบ่อยครั้งจะกระทบ ส.ส. รุ่นใหม่มากที่สุด เพราะ ส.ส. เหล่านี้มักจะยังไม่มีฐานเสียงที่แข็งแรงมั่นคงเมื่อเทียบ ส.ส. รุ่นใหญ่ ด้วยเหตุนี้  แบล็คเบิร์นจึงเห็นว่า ส.ส. รุ่นใหม่น่าจะมีแรงจูงใจมากในการผลักดันกฎหมายดังกล่าว

ซึ่งในที่สุด  ความคาดหวังของแบล็คเบิร์นที่ต้องการให้มีการเปลี่ยนแบบแผนประเพณีการยุบสภาฯของอังกฤษจากที่อำนาจอยู่ในมือนายกรัฐมนตรีแต่ผู้เดียวมาเป็นการริเริ่มและตัดสินใจโดยสภาฯด้วยเสียงข้างมากแบบพิเศษและอายุของสภาฯยังคงอยู่ห้าปีก็สัมฤทธิ์ผลในปี ค.ศ. ๒๐๑๑ ใช้เวลาทั้งสิ้น ๒๒ ปี

ในระหว่าง ค.ศ. ๑๙๘๙ ที่เขาได้เขียนบทความเรื่อง “The Dissolution of Parliament: The Crown Prerogatives (House of Commons Control) Bill 1988”  เพื่อวิจารณ์ข้อเสนอและร่างกฎหมายปฏิรูป the Reform Bill 1988 ของโทนี เบนและเสนอแนวทาง “วาระตายตัวของสภาฯ” (Fixed-Term Parliament) จนถึง ค.ศ. ๒๐๑๑ ที่สภาผู้แทนราษฎรอังกฤษสามารถผ่าน the Fixed-Term Parliament Act ได้สำเร็จ  โดยได้มีการศึกษาเกี่ยวกับการปฏิรูปแบบแผนการยุบสภา โดยมีการอภิปรายถกเถียงเกี่ยวกับแบบแผนประเพณีการยุบสภาฯที่ให้อำนาจไว้ที่นายกรัฐมนตรีและเสนอให้เปลี่ยนแบบแผนการยุบสภาฯมาเป็นแบบที่มี “วาระตายตัว”  

โดยเหตุผลในการเสนอให้มีกฎหมายกำหนด “วาระที่ตายตัวของสภาฯ” มีดังต่อไปนี้คือ

๑. เพื่อความเป็นธรรมในการเลือกตั้ง

ในปี ค.ศ. ๑๙๙๑  ลอร์ดโฮล์ม (Lord Holme)  นักการเมืองฝ่ายเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democrat) ได้กล่าวอภิปรายในสภาขุนนางว่า “ความได้เปรียบที่ฝ่ายรัฐบาลมีในการเป็นผู้ตัดสินใจให้ยุบสภาและให้มีการเลือกตั้งเมื่อฝ่ายตนได้เปรียบ เปรียบเสมือนนักกรีฑาที่มาถึงลู่วิ่งและใส่รองเท้าเรียบร้อยแล้วและตัวเขาเองก็เป็นผู้ยิงปืนให้เริ่มต้นการแข่งขัน”

ต่อมาในปี ค.ศ. ๑๙๙๒ ลอร์ดเจนกินส์ (Lord Jenkins)  นักการเมืองที่เคยเป็นสมาชิกทั้งพรรคแรงงาน พรรคประชาธิปไตยสังคม (Social Democrat Party) และพรรคเสรีประชาธิปไตย (Liberal Democrat) ตามลำดับ ได้อภิปรายเสนอให้สภาฯมี “วาระตายตัว” (fixed terms) ด้วยเช่นกัน โดยคำอภิปรายในสภาขุนนางของเขาสอดคล้องกับคำอภิปรายของลอร์ดโฮล์ม ลอร์ดเจนกินส์เห็นว่า “การให้ปืนสำหรับยิงให้ผู้แข่งขันวิ่งออกจากเส้นเริ่มต้นแก่หนึ่งในผู้แข่งขัน และสนับสนุนให้เขาเป็นผู้ยิงปืนนั้นเมื่อไรก็ตามที่เขาคิดว่า ผู้แข่งขันคนอื่นมีความพร้อมน้อยที่สุด---เช่น เมื่อพวกเขากำลังผูกเชือกรองเท้าหรืออะไรทำนองนั้น---ถือว่าไม่สอดคล้องกับแบบแผนการปฏิบัติที่ดีที่สุดในการกีฬา....ในภาพรวมทั้งหมด ข้าพเจ้าเชื่อว่า การมีวาระที่แน่นอนตายตัวสี่ปีจะเป็นสิ่งที่สมเหตุสมผลอย่างแน่นอน จะมีความเป็นธรรมมากขึ้น...”