อดีตผู้พิพากษาอาวุโสวิเคราะห์เจาะลึกปม 'หมอสรณ' ดื้อแพ่งนัดประชุม กสทช.ขัดคำสั่งศาล

01 ต.ค.2569 - นายวัส ติงสมิตร นักวิชาการอิสระ อดีตผู้พิพากษาอาวุโสในศาลฎีกา โพสต์เฟซบุ๊กในรูปบทความเรื่อง “เมื่อคำสั่งทางปกครองมาถึง: การเรียกประชุม กสทช. ของหมอสรณ จะเสี่ยงต่อความผิดทางอาญาเพียงใด?” ระบุว่า จุดเริ่มต้น: หนังสือด่วนที่สุดจากคณะกรรมการสรรหาฯ

เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2569 คณะกรรมการสรรหากรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) โดย นายเกียรติพงศ์ อมาตยกุล ประธานกรรมการสรรหาฯ ได้ออกหนังสือด่วนที่สุด แจ้งไปยัง ศ.คลินิก สรณ บุญใบชัยพฤกษ์ (หมอสรณ) เรื่อง "การบังคับตามคำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้กระทำหรือละเว้นกระทำ"

หนังสือฉบับดังกล่าวมีสาระสำคัญสั่งให้ หมอสรณ ยุติการปฏิบัติหน้าที่ประธาน กสทช. ภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง และหากยังคงฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม คณะกรรมการสรรหาฯ จะใช้มาตรการบังคับทางปกครอง กำหนดค่าปรับบังคับการเป็นเงิน 50,000 บาทต่อวัน ตลอดระยะเวลาที่ทำการฝ่าฝืน

ชนวนเหตุแห่งหนังสือบังคับทางปกครองฉบับนี้ เกิดขึ้นสืบเนื่องจากลำดับข้อเท็จจริงทางกฎหมายที่สำคัญ ดังนี้:

1.คำวินิจฉัยคณะกรรมการสรรหาฯ ที่ 1/2569 (21 ก.ค. 2569): มีมติเอกฉันท์ว่า หมอสรณ ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 8 (2) และถือเป็นผู้สละสิทธิในการเข้ารับตำแหน่งตามมาตรา 18 แห่ง พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553

2.คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ 952/2569 (31 ส.ค. 2569): พิจารณาในชั้นรับคำฟ้อง โดยชี้ว่าคำวินิจฉัยของคณะกรรมการสรรหาฯ หากเป็นไปตามข้อเท็จจริง ย่อมเป็นเหตุให้หมอสรณพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 20 วรรคหนึ่ง (5) และไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ประธาน กสทช. ได้อีกต่อไป หมอสรณจึงเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายที่มีสิทธิยื่นฟ้องคดี

3.คำพิพากษาศาลปกครองกลาง (25 ก.ย. 2569): ศาลมีคำพิพากษา "ยกฟ้อง" ในคดีหมายเลขดำที่ 1455/2569 คดีหมายเลขแดงที่ 1590/2569 โดยยืนยันว่า คณะกรรมการสรรหาฯ มีอำนาจตามกฎหมายในการวินิจฉัยคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม และคำวินิจฉัยที่ให้ถือว่าหมอสรณสละสิทธิจากการสรรหาเป็นกรรมการ กสทช. นั้น ชอบด้วยกฎหมายแล้ว

ต่อมาเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2569 คณะกรรมการสรรหาฯ ได้รับข้อร้องเรียนจากกรรมการ กสทช. (ศ.กิตติคุณ ดร.พิรงรอง รามสูต และ รศ.ดร.ศุภัช ศุภชลาศัย) ว่า หมอสรณยังคงใช้อำนาจออกหนังสือเชิญประชุม กสทช. ครั้งที่ 25/2569 (นัดประชุมวันที่ 1–2 ต.ค. 2569) ในฐานะประธาน กสทช. อันเป็นการขัดขวางการปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการ กสทช. ท่านอื่น และกระทบต่อการพิจารณาระเบียบวาระที่ค้างอยู่ถึง 226 วาระ จึงนำมาสู่การออกหนังสือบังคับทางปกครองดังกล่าว

แยกแยะสองมิติ: ความรับผิดทางปกครอง VS ความผิดทางอาญา

ในการวิเคราะห์สถานการณ์นี้ สังคมไม่ควรหลงประเด็นอยู่เพียงแค่เรื่อง "ค่าปรับวันละ 50,000 บาท" เพราะมาตรการปรับบังคับการ (Compulsory Fine) ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (มาตรา 63/21) เป็นเพียง "มาตรการบังคับทางปกครอง" ที่มีไว้เพื่อกดดันให้ผู้รับคำสั่งปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครองเท่านั้น

แต่คำถามที่ใหญ่กว่านั้นคือ: หากบุคคลที่หมดอำนาจตามกฎหมายไปแล้ว ยังคงออกหนังสือเชิญประชุมและทำหน้าที่ประธาน กสทช. ต่อไป การกระทำนั้นเป็นเพียง "การไม่ปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครอง" หรือเป็น "การใช้อำนาจรัฐโดยปราศจากอำนาจ" จนอาจต้องรับผิดในทางอาญา?

วิเคราะห์สถานะทางกฎหมายและการออกเสียงเชิญประชุม

1.อำนาจในการนัดประชุมตามกฎหมาย

ตาม พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มาตรา 20 วรรคสาม บัญญัติไว้ชัดเจนว่า เมื่อกรรมการ กสทช. พ้นจากตำแหน่งด้วยเหตุอื่นนอกจากครบวาระ "ให้กรรมการเท่าที่เหลืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ และให้ถือว่า กสทช. ประกอบด้วยกรรมการเท่าที่เหลืออยู่ (แต่ต้องไม่น้อยกว่า 4 คน)"

เมื่อศาลปกครองกลางพิพากษายกฟ้อง ยืนยันความชอบด้วยกฎหมายของคำวินิจฉัยว่าหมอสรณสละสิทธิจากการสรรหาเป็นกรรมการ กสทช. ผลทางกฎหมายคือ กสทช. ปัจจุบันจึงอาจเหลือองค์ประกอบของคณะกรรมการที่ชอบด้วยกฎหมายอยู่ 6 คน (ไม่น้อยกว่า 4 คน) ซึ่งสามารถดำเนินงานธุรการและนัดประชุมได้เองโดยไม่มีประธาน ดังนั้น การที่หมอสรณยังคงอ้างสิทธิในตำแหน่งประธานเพื่อออกหนังสือเชิญประชุม จึงเป็นการกระทำที่ปราศจากฐานอำนาจตามกฎหมายรองรับ

2.เงื่อนเวลา "ภายใน 7 วัน" กับ "สถานะอำนาจ"

ต้องแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาดระหว่าง:

• ระยะเวลา 7 วันตามหนังสือบังคับทางปกครอง: เป็นเพียงกำหนดเวลาผ่อนผันก่อนที่คณะกรรมการสรรหาฯ จะเริ่มปรับเงินวันละ 50,000 บาท

• การสิ้นสุดอำนาจตามตำแหน่ง: มีผลไปแล้ว (อย่างน้อยในปัจจุบัน) ตามคำสั่งทางปกครองของคณะกรรมการสรรหาและคำพิพากษาศาลปกครองกลาง

ดังนั้น แม้จะยังไม่พ้นกำหนด 7 วันตามหนังสือเตือน แต่การออกหนังสือเชิญประชุมในฐานะประธาน กสทช. ย่อมถือเป็น "การใช้อำนาจมหาชนในตำแหน่งที่ตนไม่มีอำนาจ" ตั้งแต่วันที่ออกหนังสือแล้ว ไม่จำเป็นต้องรอให้ครบ 7 วันแต่อย่างใด

ถกประเด็นข้อกฎหมายอาญา: มาตรา 157 หรือ มาตรา 145?

เมื่อพิจารณาถึงความเสี่ยงทางอาญา มีการตั้งข้อสังเกตใน 2 ฐานความผิดหลักตามประมวลกฎหมายอาญา:

กรณีประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 (เจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ)

การจะลงโทษตามมาตรา 157 ได้ ต้องประกอบด้วยองค์ประกอบสำคัญคือ "ผู้กระทำต้องมีสถานะเป็นเจ้าพนักงาน" ในขณะกระทำความผิด

• ข้อโต้แย้งทางนิติวิธี: หากฟังว่าหมอสรณพ้นจากตำแหน่งกรรมการ/ประธาน กสทช. ไปแล้วโดยสมบูรณ์ ในทางกฎหมายหมอสรณจะขาดคุณสมบัติความเป็น "เจ้าพนักงาน" ทันที ทำให้การลงโทษตามมาตรา 157 อาจมีข้อโต้แย้งในเชิงเทคนิคกฎหมาย

• เว้นแต่: ในชั้นพิจารณาของอัยการหรือศาลจะมองในแนวทาง "เจ้าพนักงานผู้ยึดถือ/ยึดครองตำแหน่งโดยไม่ยอมรับการพ้นจากตำแหน่ง (De facto officer)" หรือมีการบรรยายฟ้องซ้อนมาตรา 157 ควบคู่ไปกับมาตราอื่นหรือไม่

กรณีประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 145 (แสดงตนเป็นเจ้าพนักงาน)

ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 145 บัญญัติว่า "ผู้ใดแสดงตนเป็นเจ้าพนักงาน และกระทำการเป็นเจ้าพนักงาน โดยตนเองมิได้เป็นเจ้าพนักงานที่มีอำนาจกระทำการนั้น ต้องระวางโทษจำคุก...

เจ้าพนักงานผู้ใดได้รับคำสั่งมิให้ปฏิบัติการตามตำแหน่งหน้าที่ต่อไปแล้ว ยังฝ่าฝืนกระทำการใด ๆ ในตำแหน่งหน้าที่นั้น ต้องระวางโทษตามที่กำหนดไว้ในวรรคแรกดุจกัน"

• การปรับข้อเท็จจริง: เมื่อศาลปกครองพิพากษาว่าคำวินิจฉัยหมอสรณมีลักษณะต้องห้าม ถือว่าหมอสรณสละสิทธิจากการสรรหาเป็นกรรมการ กสทช. หมอสรณจึงมีสถานะเป็น "บุคคลธรรมดา" การที่บุคคลธรรมดาออกหนังสือเชิญประชุม หรือนั่งทำหน้าที่ประธานในที่ประชุม กสทช. โดยอ้างอำนาจประธาน กสทช. จึงเข้าองค์ประกอบความผิดตาม

มาตรา 145 โดยตรง (มีโทษจำคุกไม่เกิน 1 ปี หรือปรับไม่เกิน 20,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ)

อนึ่ง เคยมีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 17978/2557 วินิจฉัยว่า พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะเกิดเหตุ ไม่ได้บัญญัติว่า คณะกรรมการสรรหากรรมการกิจการโทรคมนาคมเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา เหมือนกับกรรมการ กทช. และพนักงานสำนักงานของคณะกรรมการดังกล่าว เป็นเจ้าพนักงานตาม ป.อ. กรรมการสรรหาจึงไม่เป็นเจ้าพนักงานที่จะต้องรับผิดในฐานะเป็นเจ้าพนักงานตาม ป.อ. มาตรา 157, 158, 161 และ 162

ในขณะที่กรรมการสรรหากรรมการในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญทั้งห้าองค์กร กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญของแต่ละองค์กรต่างบัญญัติให้เป็นเจ้าพนักงานตาม ป.อ. แล้ว

ความเสียหายที่เกิดขึ้นจริง (Damage Element)

ไม่ว่าจะพิจารณาผ่านมาตรา 145 หรือมาตรา 157 การใช้อำนาจเรียกประชุมโดยปราศจากอำนาจ ได้ก่อให้เกิด "ความเสียหาย" ขึ้นแล้วใน 2 มิติสำคัญ:

1.ความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะและระบบราชการ: หากการประชุมดำเนินไปโดยประธานไม่มีอำนาจ มติที่ประชุมในระเบียบวาระต่างๆ (รวมถึง 226 วาระที่ค้างอยู่) เสี่ยงที่จะกลายเป็น "มติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (Null and Void)" ซึ่งเปิดช่องให้ถูกฟ้องเพิกถอนในภายหลัง สร้างความเสียหายและความไม่แน่นอนทางกฎหมายแก่ผู้ประกอบการและประชาชน ธุรกิจวิทยุ โทรทัศน์ และโทรคมนาคมอย่างมหาศาล

2.ความเสียหายต่อองค์กรกลุ่ม (คณะกรรมการ กสทช.): เป็นการขัดขวางการปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการ กสทช. อีก 6 ท่านที่เหลืออยู่ ในการจัดประชุมตามมาตรา 20 วรรคสาม

บทสรุป: บททดสอบบรรทัดฐาน "นิติรัฐ" ของไทย

กรณีของ หมอสรณ และ กสทช. ในครั้งนี้ จึงไม่ใช่เพียงแค่เรื่องศึกแย่งชิงอำนาจภายในองค์กรอิสระ หรือเป็นเพียงเรื่อง "การยอมจ่ายค่าปรับวันละ 50,000 บาท เพื่อแลกกับการได้นั่งทำหน้าที่ประธานต่อ"

แต่สิ่งนี้คือ บททดสอบสำคัญของระบบนิติรัฐว่า เมื่อคำวินิจฉัยทางปกครองและคำพิพากษาของศาลชี้ขาดแล้วว่าบุคคลใดหมดอำนาจ การฝ่าฝืนใช้อำนาจรัฐต่อไปจะถูกมองเป็นเพียง "การไม่เชื่อฟังคำสั่งทางปกครอง" หรือจะถูกลงโทษในฐานะ "การใช้อำนาจรัฐโดยมิชอบในทางอาญา" ซึ่งกระบวนการยุติธรรมของไทยพึงต้องมีคำตอบที่ชัดเจนในเร็ววัน!