'วัส' วิเคราะห์ปมร้อนปฏิรูปกฎหมายมูลนิธิไทยหวังวางรากฐานธรรมาภิบาลการกุศลระยะยาว!

12 พ.ย.2569 - วัส ติงสมิตร นักวิชาการอิสระ อดีตผู้พิพากษาอาวุโสในศาลฎีกา โพสต์เฟซบุ๊กในหัวข้อ “ปฏิรูปกฎหมายมูลนิธิไทย: อย่าให้ “ศรัทธา” เป็นเกราะกำบังการทุจริต และอย่าให้ “อำนาจรัฐ” ไร้ขอบเขต เงินบริจาคคือความไว้วางใจของประชาชน... แต่ใครจะเป็นผู้ตรวจสอบผู้ดูแลเงินบริจาค?” ระบุว่า จากรายงานข่าวเมื่อเร็ว ๆ นี้ ที่กระทรวงมหาดไทย โดย พลพีร์ สุวรรณฉวี รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย เดินหน้าปรับปรุงกฎหมายเพื่อยกระดับการกำกับดูแลสมาคมและมูลนิธิทั่วประเทศ ซึ่งจากฐานข้อมูลเบื้องต้นพบประมาณ 14,300 แห่ง และคาดว่าเมื่อรวบรวมข้อมูลครบถ้วนอาจมีจำนวนสูงถึง 17,500 แห่ง พร้อมเตรียมหารือกับ ปกรณ์ นิลประพันธ์ ในวันที่ 17 พฤศจิกายน 2569 เพื่อพิจารณาแนวทางเพิ่มประสิทธิภาพการตรวจสอบ รวมถึงการตรวจสอบเส้นทางการเงินและป้องกันการใช้มูลนิธิเป็นเครื่องมือของกลุ่มทุนสีเทา

เหตุการณ์นี้เป็นสัญญาณสำคัญที่สะท้อนว่า ระบบกฎหมายและการกำกับดูแลมูลนิธิของไทยยังมีช่องว่างที่ต้องได้รับการแก้ไข โดยเฉพาะข้อจำกัดของกฎหมายบางฉบับที่ใช้มาเป็นเวลานานและมีบทลงโทษไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหาในปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม การแก้ปัญหานี้ไม่ควรมองเพียงการเพิ่มอำนาจให้รัฐฝ่ายเดียว แต่ต้องคำนึงถึงความสมดุลระหว่าง "ความโปร่งใสในการใช้เงินบริจาค" กับ "เสรีภาพในการดำเนินงานของภาคประชาสังคม"

บทความนี้จึงขอชวนวิเคราะห์ปัญหาและเสนอแนวทางปฏิรูปกฎหมายมูลนิธิไทยให้มีประสิทธิภาพ โดยไม่สร้างภาระเกินสมควรแก่ผู้ที่ดำเนินงานเพื่อสาธารณประโยชน์โดยสุจริต

1. วิเคราะห์ปัญหา: เมื่อมูลนิธิไม่ได้มีปัญหาแค่ตอนจดทะเบียน
ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มูลนิธิเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นเพื่อการกุศล สาธารณประโยชน์ ศาสนา ศิลปะ วิทยาศาสตร์ การศึกษา หรือกิจการอื่นเพื่อสาธารณประโยชน์ โดยไม่มุ่งแบ่งปันกำไรแก่บุคคลใด
เจตนารมณ์ของกฎหมายเป็นเรื่องที่ดี แต่ในทางปฏิบัติกลับมีช่องว่างที่อาจถูกใช้แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบได้หลายรูปแบบ เช่น:

• แสวงหาประโยชน์ส่วนตัว: ใช้ชื่อเสียงและความน่าเชื่อถือของมูลนิธิเป็นเครื่องมือหาประโยชน์ให้ตนเองหรือพวกพ้อง
• บัญชีส่วนตัวแทนบัญชีมูลนิธิ: รับเงินบริจาคผ่านบัญชีส่วนบุคคลหรือบัญชีของบุคคลใกล้ชิด จนยากต่อการตรวจสอบว่าเงินถูกนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ของมูลนิธิทรงจริงหรือไม่
• ใช้เงินผิดวัตถุประสงค์: นำเงินหรือทรัพย์สินของมูลนิธิไปใช้ในกิจการที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่จดทะเบียนไว้
• ผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest): กรรมการใช้อำนาจบริหารเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ตนเองหรือบุคคลที่เกี่ยวข้อง
• ขาดความโปร่งใส: ไม่มีระบบบัญชีและการเปิดเผยข้อมูลที่เหมาะสม ทำให้ผู้บริจาคและประชาชนไม่สามารถตรวจสอบการใช้เงินได้
• ละเมิดสิทธิส่วนบุคคล: เผยแพร่ภาพ ชื่อ หรือข้อมูลส่วนตัวของผู้ยากไร้ เด็ก หรือผู้รับความช่วยเหลือ เพื่อประชาสัมพันธ์ระดมทุนโดยไม่คำนึงถึงสิทธิและศักดิ์ศรีของบุคคลเหล่านั้น

ข้อสังเกตสำคัญ: การรับเงินสดหรือการรับบริจาคผ่านบัญชีบุคคลธรรมดาไม่ได้เป็นความผิดโดยอัตโนมัติ ต้องพิจารณาพฤติการณ์ เอกสารหลักฐาน การนำเงินเข้าสู่ระบบบัญชีของมูลนิธิ และเจตนาของผู้เกี่ยวข้องเป็นรายกรณี ปัญหาที่แท้จริงจึงไม่ใช่เพียงช่องทางการรับเงิน แต่คือการตรวจสอบได้หรือไม่ว่าเงินบริจาคเข้ามาเท่าใด ถูกนำไปใช้ที่ไหน และมีผู้ใดได้รับประโยชน์จากเงินนั้นบ้าง อนึ่ง หลังจากจดทะเบียนจัดตั้งมูลนิธิเสร็จแล้ว พึงรับบริจาคเข้าบัญชีมูลนิธิ และปิดบัญชีบุคคลธรรมดา

2. ปลดล็อกปัญหา “เงินสด”: ต้องตรวจสอบได้โดยไม่ขัดขวางการช่วยเหลือประชาชน

กระทรวงมหาดไทยหยิบยกเรื่องเงินบริจาคที่เป็นเงินสดขึ้นมาเป็นประเด็นสำคัญ เพราะเป็นช่องทางที่ตรวจสอบย้อนหลังได้ยาก โดยเฉพาะกิจกรรมระดมทุนสาธารณะหรือการลงพื้นที่ช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติ ซึ่งมักต้องใช้เงินสดเพื่อความรวดเร็ว

ในกรณีนี้ควรมีมาตรฐานการควบคุมเงินสดที่ชัดเจน แต่ไม่ควรใช้มาตรฐานเดียวกันกับมูลนิธิทุกขนาดและทุกลักษณะงาน จึงขอเสนอแนวทาง 3 ประการ:

1. ระบบใบเสร็จรับเงินที่ตรวจสอบย้อนหลังได้ กำหนดให้มีใบเสร็จรับเงินหรือหลักฐานการรับบริจาคที่มีหมายเลขกำกับต่อเนื่อง อาจเป็นใบเสร็จอิเล็กทรอนิกส์ (E-Receipt) หรือเอกสารที่จัดทำในรูปแบบอื่นตามความเหมาะสม พร้อมจัดเก็บข้อมูลให้สามารถตรวจสอบย้อนหลังได้ สำหรับการรับบริจาคหน้างาน ควรมีแบบบันทึกการรับเงินและหลักฐานประกอบที่เป็นมาตรฐาน เพื่อป้องกันการรับเงินแล้วไม่นำเข้าสู่ระบบบัญชีของมูลนิธิ

2. กำหนดเพดานการรับเงินสดตามระดับความเสี่ยง ควรศึกษาความเหมาะสมของการกำหนดวงเงินรับบริจาคเป็นเงินสดต่อครั้งหรือต่อราย หากมีมูลค่าสูงเกินเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด อาจกำหนดให้ใช้การโอนเงินเข้าบัญชีในนามมูลนิธิหรือเช็คขีดคร่อมแทน อย่างไรก็ตาม ตัวเลขเพดานต้องผ่านการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นจากมูลนิธิที่ปฏิบัติงานจริง และต้องมีข้อยกเว้นที่เหมาะสมสำหรับการช่วยเหลือฉุกเฉินหรือพื้นที่ที่ระบบธนาคารยังเข้าไม่เข้าถึง

3. กำหนดระยะเวลานำเงินสดเข้าบัญชีมูลนิธิ ควรกำหนดให้เงินสดที่ได้รับจากการบริจาคต้องนำฝากเข้าบัญชีธนาคารในนามมูลนิธิภายในระยะเวลาที่เหมาะสม เช่น 24–48 ชั่วโมงตามลักษณะและความเป็นไปได้ของการดำเนินงาน ในกรณีที่ไม่สามารถนำฝากได้ทันเวลา ต้องมีการบันทึกเหตุผล การนับเงินโดยบุคคลอย่างน้อยสองคน และจัดทำหลักฐานประกอบให้ตรวจสอบได้

หัวใจของมาตรการเหล่านี้คือ เงินสดต้องตรวจสอบย้อนหลังได้ ไม่ใช่ต้องห้ามรับเงินสดโดยสิ้นเชิง เพราะการกุศลบางประเภทจำเป็นต้องอาศัยความคล่องตัวในการทำงาน

3. เพิ่มอำนาจตรวจสอบเส้นทางการเงิน แต่ต้องไม่สับสนกับอำนาจ ปปง.

แนวคิดของกระทรวงมหาดไทยที่จะเพิ่มประสิทธิภาพให้กรมการปกครองและนายทะเบียนในการตรวจสอบเส้นทางการเงินของมูลนิธิ เป็นเรื่องที่ควรสนับสนุน เพราะการตรวจสอบเพียงเอกสารบัญชีที่มูลนิธิจัดทำขึ้นเองอาจไม่เพียงพอ แต่ต้องแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ให้ชัดเจนระหว่าง:

• การตรวจสอบทางปกครอง: เป็นหน้าที่ของนายทะเบียนในการตรวจสอบการดำเนินงาน เรียกเอกสารและบัญชี ตลอดจนพิจารณาว่ามูลนิธิปฏิบัติตามกฎหมายและวัตถุประสงค์ที่จดทะเบียนไว้หรือไม่

• การตรวจสอบธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับการฟอกเงิน: เป็นภารกิจตามกฎหมายเฉพาะของสำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) ซึ่งมีอำนาจและกระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน

การที่มหาดไทยจะเข้าถึงข้อมูลทางการเงินของมูลนิธิหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องจึงต้องมี ฐานอำนาจตามกฎหมายที่ชัดเจน กำหนดเหตุจำเป็น ขอบเขต วิธีการ และหลักประกันการใช้ข้อมูล การออกระเบียบหรือคำสั่งทางปกครองไม่อาจใช้เป็นเครื่องมือสร้างอำนาจใหม่ที่กฎหมายแม่บทไม่ได้ให้อำนาจไว้ เพราะการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพต้องไม่ใช่แลกมาด้วยการเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่เข้าถึงข้อมูลทางการเงินหรือข้อมูลส่วนบุคคลได้อย่างไร้ขอบเขต

4. มาตรการระหว่างรอแก้กฎหมาย: ระวังการกำกับดูแลที่เข้มงวดเกินจำเป็น (Over-Regulation)

มีข่าวว่าการแก้ไขกฎหมายหลักอาจต้องใช้เวลานานถึง 2 ปี กระทรวงมหาดไทยจึงพิจารณามาตรการระหว่างรอการแก้ไขกฎหมาย เช่น การออกกฎกระทรวง ระเบียบ หรือมาตรการทางปกครองที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีข้อควรระวังสำคัญ 3 ประการ:

• หนึ่ง — ต้องไม่สร้างภาระเกินสมควร มาตรการชั่วคราวควรออกแบบให้เหมาะสมกับขนาดและลักษณะการดำเนินงานของมูลนิธิ ไม่ใช่สร้างขั้นตอนเอกสารที่ซับซ้อนจนกลายเป็นภาระทางธุรการ (Administrative Burden) โดยเฉพาะมูลนิธิขนาดเล็กที่มีทรัพยากรจำกัด

• สอง — ต้องไม่เป็นอุปสรรคต่อการช่วยเหลือในยามวิกฤต ในสถานการณ์อุทกภัย ภัยพิบัติ หรือวิกฤตด้านสุขภาพ การระดมทุนและการช่วยเหลือประชาชนต้องอาศัยความรวดเร็ว หากระเบียบเข้มงวดจนเกินไป มูลนิธิที่ดำเนินงานโดยสุจริตอาจไม่กล้าออกมาช่วยเหลือประชาชน เพราะเกรงว่าจะผิดระเบียบทางปกครอง

• สาม — ต้องยึดหลักความได้สัดส่วน (Proportionality) การกำกับดูแลในช่วงเปลี่ยนผ่านควรเน้นการให้คำแนะนำ การแจ้งเตือน และการกำหนดแนวปฏิบัติที่ชัดเจน พร้อมช่องทางรายงานกรณีฉุกเฉิน ก่อนใช้มาตรการลงโทษที่รุนแรง ที่สำคัญ กฎกระทรวงหรือระเบียบที่ออกในช่วงเปลี่ยนผ่านต้องอยู่ภายในขอบเขตอำนาจตามกฎหมายแม่บท ไม่อาจสร้างหน้าที่หรืออำนาจบังคับใหม่ที่กฎหมายไม่ได้ให้อำนาจไว้ การแก้ปัญหาช่องโหว่ของกฎหมาย ต้องไม่สร้างช่องโหว่ใหม่ในการใช้อำนาจรัฐ

5. ยกระดับหน้าที่และความรับผิดของกรรมการมูลนิธิ (Fiduciary Duties)

ต้นตอของปัญหาหลายประการเกิดจากกรรมการบางคนปฏิบัติหน้าที่เสมือนเป็นเจ้าของทรัพย์สินของมูลนิธิ ทั้งที่ในความเป็นจริง ทรัพย์สินดังกล่าวมีไว้เพื่อดำเนินกิจการตามวัตถุประสงค์ของมูลนิธิ ไม่ใช่เพื่อประโยชน์ส่วนตัวของกรรมการ กฎหมายจึงควรกำหนดมาตรฐานหน้าที่และความรับผิดของกรรมการให้ชัดเจนอย่างน้อย 4 ประการ:

1. หน้าที่ซื่อสัตย์สุจริต (Duty of Loyalty): ต้องปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของมูลนิธิ ไม่ใช้อำนาจเพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว

2. หน้าที่ใช้ความระมัดระวัง (Duty of Care): ต้องบริหารจัดการเงินและทรัพย์สินด้วยความระมัดระวังตามสมควรแก่หน้าที่

3. การจัดการผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest Management): ต้องเปิดเผยส่วนได้เสีย และไม่เข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในเรื่องที่ตนมีผลประโยชน์เกี่ยวข้อง

4. หน้าที่รักษาทรัพย์สิน (Duty to Safeguard Assets): ต้องดูแลรักษาทรัพย์สินและใช้ให้ตรงตามวัตถุประสงค์ของมูลนิธิ

หากกรรมการฝ่าฝืนหน้าที่จนทำให้มูลนิธิเสียหาย ควรมีกลไกให้มูลนิธิเรียกค่าเสียหายจากกรรมการได้ตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ในทางกลับกัน ต้องมีหลักประกันไม่ให้กรรมการที่ปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริตและใช้ความระมัดระวังตามสมควรต้องรับผิดเพียงเพราะโครงการหรือการตัดสินใจทางบริหารไม่ประสบผลสำเร็จ การกำหนดความรับผิดจึงต้องพิจารณาหน้าที่ พฤติการณ์ เจตนา และความเสียหายอย่างรอบด้าน ไม่ใช่ใช้ผลลัพธ์ที่ไม่เป็นไปตามคาดเป็นเหตุลงโทษกรรมการโดยอัตโนมัติ

6. มองโมเดลสากล: ประเทศไทยควรมีองค์กรกำกับดูแลมูลนิธิโดยเฉพาะหรือไม่?

เมื่อพิจารณาระบบต่างประเทศ จะพบว่าการกำกับดูแลองค์กรการกุศลจำเป็นต้องอาศัยความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน:

• 🇬🇧 สหราชอาณาจักร: มี Charity Commission for England and Wales ทำหน้าที่กำกับดูแลองค์กรการกุศลตามกฎหมาย
• 🇸🇬 สิงคโปร์: มี Commissioner of Charities ทำหน้าที่กำกับดูแลภาคการกุศลตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
ข้อเสนอจากงานวิจัยด้านกฎหมายมูลนิธิของไทยที่ควรนำมาพิจารณา คือ การจัดตั้ง "องค์กรกำกับดูแลมูลนิธิและองค์กรการกุศลโดยเฉพาะ" โดยมีผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย บัญชี การเงิน และการบริหารองค์กรไม่แสวงหากำไร ซึ่งเป็นแนวคิดที่น่าสนใจ และควรศึกษาความเป็นไปได้อย่างจริงจัง โดยไม่จำเป็นต้องจัดตั้งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แต่อาจเป็นองค์กรตามกฎหมายเฉพาะที่มีความเป็นอิสระในการปฏิบัติงาน มีบุคลากรและงบประมาณที่เหมาะสม และมีระบบตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของตนเอง

องค์กรดังกล่าวไม่ควรมีหน้าที่เพียงตรวจจับการกระทำผิด แต่ควรให้คำปรึกษา ส่งเสริมธรรมาภิบาล และช่วยให้มูลนิธิที่ดำเนินงานโดยสุจริตสามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้องด้วย

7. ความโปร่งใสต้องเดินคู่กับการคุ้มครองสิทธิ

การปฏิรูปกฎหมายต้องสร้างสมดุลระหว่างการตรวจสอบกับการคุ้มครองสิทธิของมูลนิธิ กรรมการ ผู้บริจาค และผู้รับความช่วยเหลือ โดยมีหลักการสำคัญดังนี้:

• ระบบเปิดเผยข้อมูล: ควรเปิดเผยวัตถุประสงค์ รายชื่อกรรมการ รายงานทางการเงิน และรายงานการดำเนินงานในระดับที่ประชาชนเข้าถึงและตรวจสอบได้
• คุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล: การเปิดเผยข้อมูลต้องไม่กระทบสิทธิของผู้บริจาคหรือผู้รับความช่วยเหลือเกินจำเป็น โดยเฉพาะเด็ก ผู้ป่วย และผู้ยากไร้
• กระบวนการที่เป็นธรรม: เมื่อมูลนิธิหรือกรรมการถูกตรวจสอบ ต้องมีโอกาสชี้แจง ได้รับทราบเหตุผลของคำสั่ง และมีสิทธิอุทธรณ์หรือใช้สิทธิทางศาลตามกฎหมาย
• แยกความรับผิดของกรรมการออกจากสถานะมูลนิธิ: การกระทำผิดของกรรมการบางคนไม่ควรนำไปสู่การเพิกถอนสถานะหรือยุบมูลนิธิโดยอัตโนมัติ หากยังมีมาตรการที่เหมาะสมและกระทบผู้รับประโยชน์น้อยกว่า เช่น การถอดถอนกรรมการหรือการให้แก้ไขข้อบกพร่อง เพราะผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการยุบมูลนิธิอาจไม่ใช่ผู้กระทำผิด แต่กลับเป็นผู้ยากไร้ เด็ก ผู้ป่วย หรือประชาชนที่พึ่งพาการช่วยเหลือจากมูลนิธินั้น

8. บทสรุป: สร้างระบบที่ดี ไม่ใช่แค่เพิ่มอำนาจรัฐ

เมื่อประมวลปัญหา ข้อเสนอจากงานวิจัย และแนวทางที่กระทรวงมหาดไทยกำลังพิจารณา การปฏิรูปกฎหมายมูลนิธิไทยควรตั้งอยู่บน 4 เสาหลักสำคัญ:

1.กฎหมายที่ชัดเจน: กำหนดวัตถุประสงค์ หน้าที่และความรับผิดของกรรมการ ตลอดจนมาตรฐานการรับบริจาคและการจัดการเงินสด

2.องค์กรกำกับดูแลที่เชี่ยวชาญ: มีบุคลากรที่เข้าใจการดำเนินงานขององค์กรการกุศล มีความเป็นอิสระในการปฏิบัติงาน และทำงานประสานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้อย่างมีประสิทธิภาพ

3.ระบบข้อมูลที่โปร่งใส: เปิดโอกาสให้ผู้บริจาคและประชาชนตรวจสอบการบริหารเงินและทรัพย์สินของมูลนิธิได้จริง

4.ระบบถ่วงดุลอำนาจรัฐ: การตรวจสอบ การเรียกข้อมูล การสั่งแก้ไข หรือการเพิกถอนสถานะต้องมีฐานกฎหมายชัดเจน ได้สัดส่วน และเปิดโอกาสให้ผู้ได้รับผลกระทบใช้สิทธิตามกฎหมาย

นอกจากนี้ ต้องออกแบบมาตรฐานให้เหมาะสมกับขนาดและความเสี่ยงของมูลนิธิ ไม่ควรให้มูลนิธิขนาดเล็กที่ดำเนินงานเพื่อสาธารณประโยชน์โดยสุจริตต้องแบกรับภาระทางเอกสารและต้นทุนการปฏิบัติตามกฎหมายเกินกำลัง

ท้ายที่สุดแล้ว หัวใจของการปฏิรูปครั้งนี้ไม่ใช่การทำให้รัฐมีอำนาจมากที่สุด แต่คือการทำให้ทุกฝ่ายรับผิดชอบต่อบทบาทของตนเอง “อย่าให้ความศรัทธากลายเป็นเกราะกำบังการทุจริต และอย่าให้การปราบปรามการทุจริตกลายเป็นข้ออ้างในการใช้อำนาจรัฐโดยไร้ขอบเขต” เพราะเงินบริจาคเป็นความไว้วางใจของประชาชน มูลนิธิต้องตรวจสอบได้ กรรมการต้องรับผิดชอบ และรัฐเองก็ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายเช่นเดียวกัน นี่ไม่ใช่เพียงการแก้ปัญหามูลนิธิที่กำลังเป็นข่าว แต่เป็นการวางรากฐานธรรมาภิบาลของภาคการกุศลไทยในระยะยาว