'ดร.น้ำแท้' ชี้ 'ขอบเขตอำนาจตุลาการ' คดี 'ป่วยทิพย์' ศาลเริ่มคดีเองขัดหลัก Double Jeopardy

ทฤษฎีการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Power) เป็นหลักการที่เป็นหัวใจของระบอบการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน เพื่อป้องกันไม่ให้ผู้ใช้อำนาจรัฐมีอำนาจมากจนเกินไปอันจะนำไปสู่การใช้อำนาจโดยมิชอบกดขี่ข่มเหงประชาชน แสวงหาผลประโยชน์ หรือทุจริตคอรัปชั่นตามอำเภอใจ ดังคำกล่าวของ Lord Acton กล่าวว่า “ผู้ใช้อำนาจมีแนวโน้มที่จะคอรัปชั่น และผู้ที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจะนำไปสู่การคอรัปชั่นที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาด” “Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely” (1887) ซึ่งแตกต่างจากแนวความคิดของระบอบการปกครองอื่นๆ เช่น สมบูรณาญาสิทธิราชคณาธิปไตย หรือเผด็จการ ที่ต้องการอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จเพื่อป้องกันการตรวจสอบ การป้องกันการใช้อำนาจตามอำเภอใจของผู้ปกครองจึงมีแนวความคิดแยกการใช้อำนาจรัฐออกเป็นหลายฝ่าย คือ นิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ โดยมีอำนาจฝ่ายบริหารอยู่ในลำดับที่สำคัญสูงสุดเพราะมีหน้าที่ที่มีผลกระทบโดยตรงต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนโดยทั่วไปผ่านการตรากฎหมายในการดำเนินการตามนโยบายต่างๆ ที่แสดงเจตจำนงต่อประชาชนไว้ผ่านการเลือกตั้ง ส่วนฝ่ายตุลาการเป็นอำนาจในลำดับท้ายที่สุดที่มีหน้าที่ตัดสินเฉพาะ “ข้อพิพาท” ของปัจเจกบุคคลโดยผ่านขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดขั้นตอนการนำเข้าสู่การพิจารณาของศาล ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการจึงต้องมีที่มาในการเข้าสู่ตำแหน่งยึดโยงกับประชาชน ได้รับการตรวจสอบและมีความรับผิดชอบต่อประชาชน และต้องเคารพต่ออำนาจสูงสุดของแต่ละฝ่ายด้วยความระมัดระวังไม่ก้าวก่ายแทรกแซงกัน ฝ่ายบริหารจะต้องถูกตรวจสอบการกระทำโดยฝ่ายนิติบัญญัติผ่านการไว้วางใจในสภาฯ และถูกตรวจสอบการกระทำที่ทุจริตคอรัปชั่นโดยฝ่ายตุลาการ ส่วนฝ่ายตุลาการจะวินิจฉัยก้าวล่วงไปในแดนที่เป็นนโยบายและดุลยพินิจในทางบริหารของฝ่ายบริหารไม่ได้ มิเช่นนั้นฝ่ายตุลาการจะทำตัวเป็นผู้กำหนดทิศทางของฝ่ายบริหารเสียเอง ทั้งตุลาการไม่อาจริเริ่มดำเนินคดีคดีเองในลักษณะ “เริ่มคดีเอง ตัดสินคดีเอง” เพื่อป้องกันไม่ให้ตุลาการไปวางแนวทางที่ก้าวก่ายแทรกแซงฝ่ายอื่นๆ

เมื่อฝ่ายตุลาการไม่สามารถก้าวก่ายการกระทำของฝ่ายบริหาร นานาอารยประเทศจึงออกแบบป้องกันและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายบริหารอย่างเป็นระบบ เช่น มีหลายหน่วยงานสามารถริเริ่มดำเนินคดีได้เพื่อให้หน่วยงานในฝ่ายบริหารตรวจสอบกันเองหากหน่วยงานหลักที่รับผิดทุจริตละเว้นไม่ทำหน้าที่ ตามหลัก Cross Authority โดยจะไม่ให้หน่วยงานใดเพียงหน่วยงานเดียวที่มีอำนาจสอบสวนคดีใดได้โดยลำพัง เช่น คดีปราบปรามการทุจริต และความผิดตามกฎหมายเลือกตั้ง เป็นต้น เพราะจะไม่ต่างกับการให้สัมปทานหน่วยงานนั้นทำมาหากินแสวงหาผลประโยชน์หรือปกป้องบุคคลผู้กระทำความผิดได้ ฝ่ายตุลาการในระบบของไทยไม่ได้มีความรับผิดชอบต่อประชาชนจะไปก้าวล่วงวินิจฉัยดุลยพินิจในการกระทำทางนโยบายของฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายนิติบัญญัติที่แสดงเจตจำนงต่อประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดไว้ไม่ได้ เพราะฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติมีความรับผิดชอบโดยตรงต่อประชาชนผ่านการเลือกตั้งและการลงคะแนนไว้วางใจอยู่แล้ว เว้นแต่ จะพบว่ามีการทุจริตคอรัปชั่นและผ่านกระบวนการขั้นตอนตามที่กฎหมายบัญญัติในการนำคดีเฉพาะเรื่องเฉพาะบุคคลนั้นเข้าสู่การพิจารณาโดยฝ่ายบริหาร ศาลจึงจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาที่มีผลผูกพัน “เฉพาะเรื่องเฉพาะบุคคล” เท่านั้น ไม่สามารถวางหลักทั่วไปในคำพิพากษาเพื่อให้บุคคลทั่วไปปฏิบัติตามได้

ในระยะหลังมีการใช้อำนาจตุลาการที่ไม่เป็นไปตามหลักการทางวิชาการและขัดแย้งต่อทฤษฎีการแบ่งแยกอำนาจจนเป็นที่น่ากังวลว่าจะเป็นตัวอย่างที่สร้างความเสียหายต่อหลักการในอนาคต ตัวอย่างเช่น ใน คดีบอส อยู่วิทยา การพิจารณาพิพากษาลงโทษ นายเนตร นาคสุข ว่าเป็นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบโดยไม่ได้มีข้อเท็จจริงถึงความเชื่อมโยงว่านายเนตรฯ มีส่วนร่วมกระทำอันเป็นการทุจริตร่วมกับกลุ่มบุคคลในห้องเปลี่ยนความเร็วที่เกิดขึ้นก่อนการสั่งคดีของนายเนตรถึง 2 ปีอย่างไร? เพียงแต่วินิจฉัยว่า นายเนตรฯ ใช้ดุลพินิจ “ไม่ชอบ” จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ แม้ดุลยพินิจของนายเนตรฯ จะไม่สมเหตุผลเพียงพอก็เป็นเรื่องที่ต้องแก้ไขในฝ่ายบริหารตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ กรณีเทียบเคียงได้กับการใช้ดุลยพินิจผู้พิพากษาเจ้าของสำนวนที่เห็นว่า กลุ่มบุคคลในห้องเปลี่ยนความเร็วไม่มีการกระทำทางวาจาใดอันเป็นการ “กดดัน” ป้องกัน พ.ต.ต ธนสิทธิ์ฯ ไม่ให้ถ้อยคำเรื่องความเร็วรถด้วยความสมัครใจ และใช้ดุลยพินิจพิพากษายกฟ้องบุคคลเหล่านั้น

ทั้งๆที่การกดดันย่อมรวมถึงพฤติการณ์ต่างๆ ทั้งระยะเวลาที่สอบปากคำที่ยาวนาน ตำแหน่งที่สูงกว่าของผู้บังคับบัญชา สถานะทางสังคม บรรยากาศและจำนวนบุคคลที่อยู่ในห้องเปลี่ยนความเร็วนั้น ล้วนส่งผลกดดันต่อ พ.ต.ต ธนสิทธิ์ฯ ในการให้ถ้อยคำทั้งสิ้น ซึ่ง พ.ต.ต ธนสิทธิ์ฯ เองก็ให้การว่ารู้สึกกดดัน การกระทำของพนักงานสอบสวนและกลุ่มบุคคลดังกล่าวจึงเป็นการร่วมกันใช้อุบายเพื่อกดดัน พ.ต.ต ธนสิทธิ์ฯ และเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบขัดต่อมาตรา133 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งภายหลังศาลอุทธรณ์อาจจะพิพากษาลงโทษบุคคลทั้งหลายในห้องเปลี่ยนความเร็วก็ได้ และแม้ดุลยพินิจของผู้พิพากษาเจ้าของสำนวนจะขัดต่อความเห็นของนักวิชาการและบุคคลหลายฝ่าย รวมทั้งมีความเห็นแย้งแสดงความไม่เห็นด้วยกับการไม่ลงโทษบุคคลต่างๆที่เป็นตัวการสำคัญในห้องเปลี่ยนความเร็วจากคำวินิจฉัยของผู้พิพากษาหัวหน้าศาลฯ ก็เป็นดุลยพินิจอิสระเฉพาะตนของเจ้าของสำนวน หากไม่พบข้อเท็จจริงอื่นประกอบว่ามีการทุจริตช่วยเหลือบุคคลในห้องเปลี่ยนความเร็วให้พ้นผิดจะกล่าวว่าเจ้าของสำนวนใช้ “ดุลยพินิจโดยมิชอบ” ว่าเป็นการ “ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ” ก็ไม่ได้ เช่นเดียวกับการใช้ดุลยพินิจการสั่งไม่ฟ้องคดีของ นายเนตรฯ ฉันใดก็ฉันนั้น

ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 248 บัญญัติรอบรองดุลยพินิจพนักงานอัยการมี “อิสระในการพิจารณาสั่งคดี และไม่ให้ถือว่าเป็นคําสั่งทางปกครอง” เพื่อป้องกันการแทรกแซงการสั่งคดีจากศาลปกครอง ในทางอาญาระบบการดำเนินคดีของอัยการนั้นใช้ระบบดุลยพินิจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 143 บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีความเห็นควรสั่งไม่ฟ้อง ให้ออกคำสั่งไม่ฟ้อง” กล่าวคือ อัยการไม่ได้ถูกบังคับให้ฟ้องทุกคดีที่ผู้ต้องหากระทำความผิดแต่จะต้องพิจารณาประโยชน์สาธารณะจากการดำเนินคดีด้วย ระบบการดำเนินคดีโดยดุลยพินิจนี้ไดรับการรับรองในพระราชบัญญัติองค์กรอัยการ มาตรา 21 ที่บัญญัติว่า “พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าการฟ้องคดีอาญาจะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน หรือจะมีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือความมั่นคงของชาติหรือต่อผลประโยชน์อันสําคัญของประเทศ ให้เสนอต่ออัยการสูงสุด และอัยการสูงสุดมีอํานาจสั่งไม่ฟ้องได้” เช่น คดีที่กลุ่มผู้ก่อการร้ายขนอาวุธสงครามมาแวะจอดเติมน้ำมันที่ประเทศไทย หากเราจับกุมดำเนินคดีจำคุกและยึดอาวุธร้ายแรงนั้นไว้ตกเป็นของแผ่นดิน เราจะเป็นเป้าหมายแห่งการก่อวินาศกรรมแก้แค้นและเกิดความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนอย่างรุนแรง อัยการสูงสุดจึงมีคำสั่งไม่ฟ้องเพราะเกรงจะมีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือความมั่นคงของชาติ กรณีจะเป็นเช่นไรหากศาลที่ไร้ประสบการณ์ทางงานฝ่ายบริหารแล้วก้าวล่วงดุลยพินิจอัยการพิพากษาว่าเป็นการใช้ดุลยพินิจไม่ชอบการขนอาวุธสงครามของผู้ก่อการร้ายนั้นไม่มีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือความมั่นคงของชาติ

นอกจากนี้ ตามมาตรฐานของ เนติบัณฑิตของสหรัฐอเมริกา (American Bar Association) ที่มีหน้าที่ควบคุมมาตรฐานการทำงานของวิชาชีพกฎหมายรวมถึงศาลและอัยการด้วย โดยใน Fourth Edition (2017) of the CRIMINAL JUSTICE STANDARDS for the PROSECUTION FUNCTION (Standard 3-4.3 Minimum Requirements) ได้วางหลักการมาตรฐานขั้นต่ำในเรื่องใช้ดุลยพินิจของอัยการในการฟ้องคดีว่า จะต้องเชื่อว่ามีพยานหลักฐานที่รับฟังได้เพียงพอที่จะได้มาซึ่งคำพิพากษาลงโทษโดยปราศจากข้อสงสัย (admissible evidence will be sufficient to support conviction beyond a reasonable doubt) เพราะฟ้องคดีได้เพียงครั้งเดียวตาม หลักการ Double Jeopardy อัยการจะไม่รีบฟ้องหากพยานหลักฐานยังไม่สมบูรณ์เพราะจะส่งผลเสียทั้งต่อผู้บริสุทธิ์และเป็นการฟอกขาวอาชญากรตัวจริงหากศาลพิพากษายกฟ้อง ไม่สามารถดำเนินคดีอาชญากรนั้นได้อีกเลยแม้จะได้พยานหลักฐานที่สมบูรณ์มาในภายหลัง การที่ฝ่ายตุลาการไม่มีหน้าที่นำสืบพิสูจน์ความผิดของผู้ต้องหา ไม่ได้ตรวจสอบสำนวนคดีหลักของนายบอสฯ ฝ่ายตุลาการจะไปก้าวก่ายตัดสินการใช้ดุลยพินิจของอัยการในการสั่งคดีได้อย่างไร?

ผู้เขียนไม่ได้เห็นว่า นายเนตรฯใช้ดุลยพินิจถูกต้องสมเหตุผล แต่ประเด็นสำคัญจึงอยู่ที่เรื่องขอบเขตอำนาจของของฝ่ายตุลาการนั้นมีขอบเขตเพียงใด หากปล่อยให้ความไม่รู้ทางวิชาการ เกิดเข้าใจผิดในขอบเขตหน้าที่ของฝ่ายตุลาการก้าวก่ายดุลยพินิจฝ่ายบริหารดำเนินเช่นนี้ต่อไป ย่อมขัดต่อรัฐธรรมนูญและจะเกิดผลกระทบที่พิสดารสร้างความเสียหายตามมาอีกหลายประการ เช่น หากจับนายบอส มาดำเนินคดีขับรถชนคนตายมาได้ภายในอายุความ อัยการสูงสุดจะไม่หลงเหลือดุลยพินิจใดๆในการสั่งคดีอีกเลย เพราะศาลแรกได้วินิจฉัยว่านายเนตรมีปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการใช้ดุลยพินิจไม่ฟ้อง จึงอนุมานได้ว่าต้องฟ้องนายบอสฯ เพราะนายบอสฯ กระทำความผิด หรือ กรณีผู้ทำความเห็นแย้งที่เห็นด้วยกับคำสั่งไม่ฟ้องต้องร่วมรับผิดในการใช้ดุลยพินิจหรือไม่อย่างไร และศาลที่พิจารณาคดีนายบอสฯในภายหลังจะต้องใช้ดุลยพินิจลงโทษนายบอสฯ ว่ากระทำผิดเท่านั้นตามดุลยพินิจของศาลที่ใช้ลงโทษนายเนตรฯ ด้วยหรือไม่? และ การจะเป็นเช่นไรหากศาลที่พิจารณาคดีในภายหลังพิพากษายกฟ้องนายบอสฯ จะเยียวยาความเสียหายต่อนายเนตรฯ อย่างไร?

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองพ.ศ. 2560 มาตรา 6 ให้ศาลมีอํานาจไต่สวนหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเพิ่มเติมได้ แต่การไต่สวนนั้นต้องมาจากการเริ่มคดีตามที่กฎหมายบัญญัติไว้คือ เมื่อมีการยื่นฟ้องคดีต่อศาลตาม มาตรา ๑๑ โดยผู้มีส่วนได้เสีย อัยการสูงสุด คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือคณะผู้ไต่สวนอิสระเท่านั้น ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะริเริ่มไต่สวนเพื่อริเริ่มเป็นคดีใหม่เสียเองไม่ได้เพราะก้าวก่ายอำนาจฝ่ายบริหารที่ขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ ขัดต่อรัฐธรรมนูญและถูกครหาตำหนิได้ว่า “เริ่มคดีเอง ตัดสินคดีเอง”

กรณีศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองยกคำร้อง นายชาญชัย อิสระเสนารักษ์ ว่าผู้ร้องไม่ใช่ผู้มีส่วนได้เสียในชั้นบังคับตามคำพิพากษาเรื่องการส่งตัวนายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ไปรักษาตัวที่ชั้น 14 โรงพยาบาลตำรวจ จึงไม่มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาล คำร้องหรือคดีนั้นจึงตกไป การนัดไต่สวนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการส่งตัวนายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรีไปรักษาตัว ศาลจึงมีอำนาจจำกัดอยู่เฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของตนเท่านั้น คือ การบังคับตามพิพากษาที่เป็นไปตามหมายจำคุกเมื่อคดีถึงที่สุดของศาลอย่างไร กรณีไม่ใช่การไต่สวนหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเพิ่มเติมในคดีเดิมตามมาตรา 6 ศาลจึงมีหน้าที่เพียงติดตามว่าการรักษาตัวเป็นไปหมายจำคุกและระเบียบและกฎเกณฑ์ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของกรมราชทัณฑ์โดยชอบหรือไม่ ซึ่งตามพระราชบัญญัติ ราชทัณฑ์ 2560 มาตรา 6 กรมราชทัณฑ์ อาจดําเนินการให้มีมาตรการบังคับโทษด้วยวิธีการอื่นนอกจากการควบคุม ขัง หรือจําคุกไว้ในเรือนจําได้ ในกรณีที่ผู้ต้องขังป่วยขนาดต้องได้รับการบำบัดรักษาเฉพาะด้านผู้บัญชาการเรือนจำอาจดำเนินการส่งตัวรักษาตัวนอกเรือนจำ และมิให้ถือว่าผู้ต้องขังนั้นพ้นจากการคุมขังหากออกจากสถานที่รักษาจะมีความผิดฐานหลบหนีที่คุมขัง ตามมาตรา 55

ดังนั้น หากเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องดำเนินการชอบตามหน้าที่ของตนในระเบียบ กฎเกณฑ์ และกฎหมายของกรมราชทัณฑ์ การบังคับตามพิพากษาที่ตามหมายจำคุกและอำนาจหน้าที่ของฝ่ายตุลาการย่อมจบลงตามระยะเวลาจำคุกที่กำหนดไว้ แต่ หากพบว่าเจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องไม่ดำเนินการตามกฎหมายก็สามารถกล่าวโทษดำเนินคดีเจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องในส่วนที่ทุจริตหรือปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบนั้นต่อไป แต่ศาลจะไต่สวนริเริ่มดำเนินคดีเองกับอดีตนายกรัฐมนตรีเป็นคดีใหม่ไม่ได้ เพราะไม่มีกฎหมายบัญญัติให้ทำได้และขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ ตามพระราชบัญญัติ ราชทัณฑ์ 2560 มาตรา 6 ได้แบ่งแยกการบังคับโทษ (Execution of Sentence) ของฝ่ายตุลาการและการบริหารจัดการโทษ (Penal Administration) ของฝ่ายบริหารออกจากกัน

เมื่อกรมราชทัณฑ์รับตัวอดีตนายกรัฐมนตรีไปรับโทษและบริหารจัดการโทษ ตามดุลยพินิจและกรอบอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารและให้ถือว่าผู้ต้องขังนั้นอยู่ระหว่างการคุมขังจนครบกำหนดแล้วตามมาตรา 55 จะมีการบังคับโทษคุมขังซ้ำอีกไม่ได้ ไม่ว่าเจ้าหน้าที่หรือบุคคลใดจะดำเนินการโดยทุจริตหรือปฏิบัติหน้าที่ไม่ชอบอย่างไร ก็เป็นเรื่องความรับผิดของบุคคลนั้น และไม่ส่งผลกระทบต่อบุคคลผู้ต้องรับโทษที่จะต้องถูกบังคับโทษมากกว่าหนึ่งครั้ง เพราะขัดต่อหลักการสากล Double Jeopardy ที่รัฐไม่สามารถฟ้องร้องดำเนินคดีหรือบังคับโทษให้บุคคลใดต้องเดือดร้อนในการกระทำเดียวมากกว่าหนึ่งครั้ง

กล่าวโดยสรุป ขอบเขตอำนาจตุลาการตกอยู่ภายใต้หลักการแบ่งแยกอำนาจ ฝ่ายตุลาการจึงไม่สามารถเข้าไปวินิจฉัยก้าวล่วงการใช้ “ดุลพินิจ” หรือ “ริเริ่มคดีเอง” อันเป็นอำนาจหน้าที่หรือการกระทำตามนโยบายของบริหารโดยแท้เพราะขัดต่อรัฐธรรมนูญ ไม่เช่นนั้นฝ่ายตุลาการจะถูกตำหนิว่าทำตัวเสมือนหนึ่งตนเป็นฝ่ายบริหารกำหนดทิศทางบริหารเสียเอง ซึ่งจะต้องถูกตรวจสอบและมีความรับผิดชอบในการกระทำของตน ดังเช่นฝ่ายบริหารเพื่อป้องกันประชาชนจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจที่มีแนวโน้มจะเกิดการทุจริต ดังคำกล่าวของ Lord Acton กล่าวว่า “ผู้ใช้อำนาจมีแนวโน้มที่จะคอรัปชั่น และผู้ที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจะนำไปสู่การคอรัปชั่นที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาด”