การบริหารราชการแผ่นดิน: ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายข้าราชการประจำ

ระบบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตย ซึ่งก่อกำเนิดขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศสหรัฐอเมริกา แบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 ฝ่ายคือ ฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) ฝ่ายนิติบัญญัติ (สภาฯ) และฝ่ายตุลาการ โดยมีระบบราชการเป็นกลไกสำคัญ รองรับการดำเนินการของอำนาจอธิปไตยทั้ง 3 ฝ่าย

ในส่วนของฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) ซึ่งกำกับดูแลการทำงานของระบบราชการเป็นส่วนใหญ่  ช่วงปลายศตวรรษที่ 19 ในสหรัฐอเมริกา ฝ่ายการเมืองใช้อำนาจและอิทธิพลทางการเมืองครอบงำการบริหารงานของระบบราชการค่อนข้างมาก มีการเปลี่ยนแปลงหัวหน้าส่วนราชการทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงพรรคการเมืองที่เข้ามาจัดตั้งรัฐบาล จนส่งผลทำให้ระบบราชการของสหรัฐอเมริกามีประสิทธิผล/ ประสิทธิภาพการดำเนินงานตกต่ำลงตามลำดับ 

วู็ดโร วิลสัน ศาสตราจารย์ด้านประวัติศาสตร์ ซึ่งต่อมาได้รับการยอมรับว่าเป็น บิดาของรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกัน ได้เสนอหลักการบริหารราชการแผ่นดินที่สำคัญ เพื่อจะแก้ปัญหาความด้อยประสิทธิภาพของระบบราชการในช่วงเวลานั้น โดยเสนอให้แยกฝ่ายการเมืองไม่ให้มีอิทธิพลครอบงำการดำเนินงานของระบบราชการโดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารงานบุคคลของระบบราชการ ซึ่งนำไปสู่การปฏิรูปการบริหารงานบุคคลภาครัฐให้เป็นไปตามหลักคุณธรรม (merit principle) ซึ่งหนึ่งในหลักคุณธรรมที่มีทั้งหมด 4 ประการ กำหนดเป็นหลักการว่า ข้าราชการประจำมีความเป็นกลางทางการเมือง อยู่ในฐานะผู้ที่ต้องนำนโยบายของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลที่มาจากพรรคการเมืองใดก็ตาม

ในทางปฏิบัติ หลักการบริหารราชการแผ่นดินที่ให้แยกฝ่ายการเมืองไม่ให้มีอิทธิพลครอบงำระบบราชการนั้น กำหนดบทบาทและหน้าที่ของฝ่ายการเมืองให้เป็นผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ (public policy maker) และให้ระบบราชการมีบทบาทและหน้าที่ในการนำนโยบายสาธารณะไปขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติ (public policy implementator) โดยมีจุดเชื่อมโยงที่การมอบอำนาจให้ฝ่ายการเมืองมีอำนาจและหน้าที่ในการสรรหา/ คัดเลือก และแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงซึ่งได้แก่ ปลัดกระทรวงที่ฝ่ายการเมืองมีความเชื่อมั่นว่า จะเป็นผู้ที่มีความรู้ ความสามารถนำนโยบายของฝ่ายการเมืองไปขับเคลื่อนสู่ความสำเร็จได้ ฝ่ายการเมืองจึงไม่จำเป็นต้องลงไปล้วงลูก การสรรหา/ คัดเลือก และแต่งตั้งข้าราชการตำแหน่งในระดับรองลงไป แต่ควรปล่อยให้เป็นอำนาจและหน้าที่ของปลัดกระทรวง เป็นผู้พิจารณาสรรหา/ คัดเลือก และแต่งตั้งอธิบดี ผู้อำนวยการสำนัก ผู้อำนวยการกองเอง ทั้งนี้เพื่อให้ปลัดกระทรวงมีความมั่นใจว่าจะสามารถทำงานร่วมกันในการขับเคลื่อนการนำนโยบายของรัฐบาลไปสู่ผลสำเร็จได้

ต่อมาในปี ค.ศ. 1949 (พ.ศ. 2492) พอล เอช แอพเพิลบี นักรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกัน และต่อมาได้รับการยกย่องให้เป็นบิดารัฐประศาสนศาสตร์แห่งอินเดีย ได้เป็นผู้ชี้ให้เห็นว่า การจัดทำนโยบายสาธารณะเพื่อแก้ปัญหาให้กับสังคมและเพื่อให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนนั้น ฝ่ายการเมืองและระบบราชการจำเป็นต้องทำงานสอดประสานร่วมมือกัน ไม่สามารถแบ่งแยกการทำงานออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด ตามแนวคิดการบริหารราชการแผ่นดินที่ผ่านมาในอดีต ในสหรัฐอเมริกาจึงมีการทบทวนระบบราชการทั้งระบบใหม่ทั้งหมด เพื่อกำหนดรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายข้าราชการประจำให้เหมาะสมและสอดคล้องกับแนวคิดที่เปลี่ยนแปลงไป กล่าวคือ มีการสร้างระบบ Senior Executive Service: S.E.S. ซึ่งกำหนดให้หัวหน้าส่วนราชการระดับอธิบดีไม่มีสถานะเป็นข้าราชการประจำ อาจสรรหาและคัดเลือกมาจากผู้ที่เคยเป็นข้าราชการประจำมาก่อนหรือไม่ก็ได้ แต่ต้องมีคุณสมบัติตามที่กำหนด โดยฝ่ายการเมืองเป็นผู้มีอำนาจและหน้าที่ในการสรรหา/ คัดเลือก และแต่งตั้งเข้าสู่ตำแหน่ง และพ้นไปจากตำแหน่งพร้อมกับฝ่ายการเมือง ตำแหน่งอธิบดีตามระบบ S.E.S. จึงไม่ใช่ตำแหน่งสูงสุดของข้าราชการประจำในระดับกรม อีกต่อไป

ประเทศไทยเริ่มรับแนวคิดการบริหารราชการแผ่นดินที่ให้แบ่งแยกบทบาทฝ่ายการเมืองไม่ให้ฝ่ายการเมืองมีอิทธิพลครอบงำระบบราชการ ในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ถึงแม้ว่าในขณะนั้นประเทศไทยจะยังอยู่ภายใต้การปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งเรายังไม่มีฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งเลยก็ตาม กล่าวคือ ในปี พ.ศ. 2471 มีการตราพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2471 นำระบบบริหารงานบุคคล ตามหลักคุณธรรมมาใช้ ซึ่งกำหนดให้ข้าราชการมีความเป็นกลางทางการเมืองสามารถปฏิบัติหน้าที่ในการนำนโยบายสาธารณะของรัฐบาลไปขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติ ซึ่งระบบบริหารงานบุคคลภาครัฐตามหลักคุณธรรมก็ยังคงใช้ต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม ในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2551 ซึ่งมีการยกร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มีการนำเสนอให้นำระบบ Senior Executive Service มาใช้ แต่เนื่องจากในช่วงเวลาดังกล่าวยังมีข้าราชการประจำระดับสูง ซึ่งมีโอกาสที่จะขึ้นสู่ตำแหน่งอธิบดีได้ คัดค้านแนวคิดนี้ ดังนั้นพระราชบัญญัติระเบียบบริหารข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 จึงไม่มีการบรรจุเรื่องนี้อยู่ในพระราชบัญญัติ

ในทัศนะของผู้เขียน ระบบราชการไทยทั้งส่วนราชการระดับกรมที่ต้องทำงานค่อนข้างใกล้ชิดกับฝ่ายการเมือง และที่ทำงานตามความรู้ความชำนาญเฉพาะด้าน เพื่อดำเนินการตามพันธกิจของส่วนราชการในการดูแลตอบสนองความต้องการของประชาชน การกำหนดรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายข้าราชการประจำในการบริหารราชการแผ่นดิน จึงจำเป็นต้องใช้ทั้ง 2 แนวคิด กล่าวคือ สำหรับส่วนราชการที่มีพันธกิจที่ต้องทำงานอย่างใกล้ชิดกับฝ่ายการเมือง เช่น สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี จำเป็นต้องใช้แนวคิดที่ว่า ฝ่ายการเมืองจำเป็นต้องทำงานสอดประสานร่วมกันกับฝ่ายข้าราชการประจำ

สำหรับแนวคิดการแยกฝ่ายการเมืองไม่ให้มีอิทธิพลครอบงำระบบราชการนั้น เหมาะสมที่จะใช้กับส่วนราชการ ที่มีพันธกิจในการตอบสนองความต้องการของประชาชนตามความรู้ความชำนาญเฉพาะด้านของส่วนราชการนั้น ๆ  การสรรหา/ คัดเลือก และแต่งตั้งตำแหน่งระดับอธิบดีต้องปล่อยให้เป็นไปตามกระบวนการของการบริหารงานบุคคลภาครัฐซึ่งกำหนดให้ตำแหน่งอธิบดีเป็นตำแหน่งสูงสุดของข้าราชการประจำในระดับกรม

ในทัศนะของผู้เขียน ระบบราชการไทยควรมีการทบทวนทั้งระบบว่า มีส่วนราชการใดบ้างที่ควรให้ อำนาจฝ่ายการเมืองเป็นผู้สรรหา/ คัดเลือก และแต่งตั้งอธิบดีโดยอธิบดีไม่ต้องมีสถานะเป็นข้าราชการประจำ แต่อาจจะสรรหา/ คัดเลือก มาจากผู้ที่เคยเป็นหรือไม่เคยเป็นข้าราชการประจำมาก่อนก็ได้ และมีส่วนราชการใดบ้างที่ควรกำหนดให้การสรรหา/ คัดเลือก และแต่งตั้งอธิบดีตามกระบวนการบริหารงานบุคคลภาครัฐที่กฎหมายกำหนดไว้โดยที่ผู้ดำรงตำแหน่งอธิบดียังคงมีสถานะเป็นข้าราชการประจำอยู่ 

กรณีตัวอย่างที่ควรพิจารณาเช่น สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี กับสำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี เป็น 2 ส่วนราชการที่ทำงานใกล้ชิดกับฝ่ายการเมือง ในลักษณะที่คล้ายคลึงกันทั้ง 2 หน่วยงาน แต่สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรีนั้นตำแหน่งเลขาธิการนายกรัฐมนตรี แต่งตั้งมาจากฝ่ายการเมืองและไม่มีสถานะเป็นข้าราชการประจำ  ในขณะที่ตำแหน่งเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งข้าราชการประจำ การแต่งตั้งต้องดำเนินการตามกระบวนการบริหารงานบุคคลภาครัฐ ตามพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน 

การทบทวนระบบราชการทั้งระบบ เพื่อจัดระบบความสัมพันธ์ของฝ่ายการเมืองกับฝ่ายข้าราชการประจำ ในส่วนราชการระดับกรม ให้สามารถบริหารราชการแผ่นดินร่วมกันได้อย่างเหมาะสม จะส่งผลทำให้การแก้ปัญหาสังคม และการดูแลให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
รองศาสตราจารย์ ทวีศักดิ์ สูทกวาทิน
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล