การเริ่มต้นของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญสเปน (จบ)

ชาย ไชยชิต

แม้สเปนจะเปลี่ยนมาสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ มีการแบ่งแยกองค์กรที่ใช้อำนาจตามหน้าที่แต่ละด้าน แต่สถาบันพระมหากษัตริย์ยังคงเป็นศูนย์กลางยึดโยงการใช้อำนาจของทั้งฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ กล่าวคือ ในแง่อำนาจบริหารและการปกครอง พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประธานใน “สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ” (Consejo de Estado) ทรงมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการแต่งตั้งข้าราชการในทุกตำแหน่ง ทั้งในระดับพลเรือน การทหาร และกิจการศาสนา นอกจากนี้ ทรงมีอำนาจในการจัดโครงสร้างกระทรวงได้ตามความเหมาะสม

สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ มีจำนวนตั้งแต่ 30 คน แต่ไม่เกิน 60 คน มีพระมหากษัตริย์เป็นประธานในที่ประชุม โดยมีการแบ่งโครงสร้างภายในออกเป็น 6 องค์คณะย่อย ตามการจัดกลุ่มกระทรวงเป็น 6 กลุ่ม คือ องค์คณะด้านการยุติธรรมและการศาสนจักร องค์คณะด้านกิจการภายในและตำรวจ องค์คณะด้านการคลัง องค์คณะด้านการสงคราม องค์คณะด้านราชนาวี และองค์คณะด้านดินแดนอาณานิคมโพ้นทะเล

อำนาจบริหารถูกผ่องถ่ายจากองค์พระมหากษัตริย์ไปสู่ “คณะรัฐมนตรี” จำนวน 9 คน ทำหน้าที่บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายบ้านเมือง ผ่านการบริหารราชการกระทรวงสำคัญ 9 กระทรวง นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้มีตำแหน่งรัฐมนตรีที่เรียกว่า “เลขานุการแห่งรัฐ” (Secretario de Estado) ทำหน้าที่ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการของพระมหากษัตริย์ในการประกาศใช้กฎหมายทุกฉบับอีกด้วย

“สภาผู้แทนแห่งชาติ” (Cortes) เป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการเรียกประชุม เลื่อนการประชุม หรือยุบสภาผู้แทน และทรงเป็นผู้เสนอญัตติให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงประมวลกฎหมายแพ่ง ประมวลกฎหมายอาญา ระบบภาษี และระบบเงินตรา เข้าสู่กระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทน ในกรณีฉุกเฉินเร่งด่วน พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจหารือกับสภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ เพื่อตราพระราชกฤษฎีกาที่มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายทั่วไป จนกว่าสภาผู้แทนจะมีการประชุมครั้งต่อไป

สภาผู้แทนแห่งชาติตามรัฐธรรมนูญบายอน ใช้ตัวแบบเดียวกับสภาฐานันดร (estates general) ดั้งเดิมที่เคยปรากฏในฝรั่งเศสสมัยก่อนการปฏิวัติใหญ่ กล่าวคือ สภาผู้แทนแห่งชาติสเปน ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 172 คน แบ่งออกเป็น 3 ฐานันดร ได้แก่ 1) ฐานันดรพระ ประกอบด้วยอาร์คบิชอปและบิชอป จำนวน 25 คน 2) ฐานันดรขุนนาง ประกอบด้วยขุนนาง 25 คน และ 3) ฐานันดรสามัญชน มีสัดส่วนมากที่สุด จำนวน 122 คน โดยแบ่งออกเป็นผู้แทนราษฎรซึ่งมีที่มาแตกต่างกัน 4 กลุ่ม ดังนี้

กลุ่มที่หนึ่ง ผู้แทนราษฎรจากเขตการปกครองภายในสเปนและดินแดนอาณานิคมโพ้นทะเลของสเปนรวมกันจำนวน 62 คน โดยคิดตามสัดส่วนประชากร 3 แสนคนต่อผู้แทน 1 คน          กลุ่มที่สอง ผู้แทนราษฎรจากนครขนาดใหญ่ในสเปน 30 คน มาจากการแต่งตั้งของสภาเมืองแต่ละแห่ง กลุ่มที่สาม ผู้แทนราษฎรที่เป็นตัวแทนกลุ่มคหบดีในสเปน 15 คน มาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์ตามรายชื่อที่เสนอโดยที่ประชุมหอการค้าสเปนซึ่งคัดเลือกจากบรรดาคหบดีที่ร่ำรวยที่สุดในราชอาณาจักร และกลุ่มที่สี่ ผู้แทนราษฎรที่เป็นผู้เชี่ยวชาญทางด้านศิลปศาสตร์หรือวิทยาศาสตร์จากมหาวิทยาลัยต่าง ๆ มาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์ตามรายชื่อที่เสนอโดยที่ประชุมราชบัณฑิต จำนวน 15 คน และมาจากการเสนอชื่อของมหาวิทยาลัยหลัก 7 แห่งในสเปน จำนวน 7 คน รัฐธรรมนูญกำหนดให้สมาชิกสภาแห่งชาติดำรงตำแหน่งติดต่อกันได้ไม่เกิน 2 สมัย จากนั้นต้องเว้นระยะเวลาอย่างน้อย 3 ปี จึงจะมีสิทธิกลับมาดำรงตำแหน่งได้ใหม่

ส่วน “วุฒิสภา” ทำหน้าที่สภาสูง และให้คำปรึกษาราชการแผ่นดิน พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา จำนวน 24 คน จากกลุ่มรัฐมนตรี เอกอัครราชทูต ผู้บัญชาการทหาร และสมาชิกสภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ รวมถึงทรงแต่งตั้งประธานวุฒิสภา และประธานสภาผู้แทนจากรายชื่อที่สภาเสนอ การเรียกประชุมวุฒิสภาเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ โดยมีข้อยกเว้นให้ในบางกรณีที่ประชุมวุฒิสภาอาจประชุมปรึกษาหารือกัน โดยไม่ต้องรอให้พระมหากษัตริย์เรียกประชุมก็ได้ อีกทั้งในสถานการณ์ฉุกเฉิน พระมหากษัตริย์สามารถใช้อำนาจร่วมกับวุฒิสภาในการออกมาตรการรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองตามรัฐธรรมนูญได้

ในขณะเดียวกัน วุฒิสภาก็ถูกออกแบบให้เป็นกลไกปกป้องสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ โดยมีอำนาจแต่งตั้ง “คณะกรรมการพิทักษ์สิทธิเสรีพิทักษ์เสรีภาพของปัจเจกบุคคล” และ “คณะกรรมการพิทักษ์เสรีภาพของสื่อหนังสือพิมพ์” แต่ละคณะประกอบด้วยวุฒิสภา 5 คน ทำหน้าที่กำกับควบคุมให้องค์กรของรัฐปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อคุ้มครองเสรีภาพของปัจเจกบุคคล

พระมหากษัตริย์เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจตุลาการ ในแง่การบริหารกระบวนการยุติธรรมของผู้พิพากษาในศาลทั้งปวงต้องกระทำในพระปรมาภิไธย โดยพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้แต่งตั้งผู้พิพากษาทั้งหมด และทรงมีพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ โดยการปรึกษาหารือกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมและคณะที่ปรึกษาส่วนพระองค์ แต่ในขณะเดียวกัน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในหมวดอำนาจตุลาการก็ได้รับรองความเป็นอิสระในการใช้อำนาจของฝ่ายตุลาการไว้ด้วย

แม้จะมีพระราชอำนาจที่เกี่ยวข้องกับองค์กรทั้งสามฝ่าย แต่รัฐธรรมนูญได้กำหนดเงื่อนไขและกลไกในการถ่วงดุลพระราชอำนาจในหลายลักษณะ สรุปได้ดังนี้ 1) การถ่วงดุลโดยสภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ ในกรณีที่ร่างกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา และกฎระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินทุกฉบับต้องผ่านการตรวจสอบและอภิปรายโดยที่ประชุมสภาที่ปรึกษาแห่งรัฐก่อน 2) การถ่วงดุลการใช้อำนาจของรัฐโดยวุฒิสภา ซึ่งมีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญในการเฝ้าระวังการละเมิดเสรีภาพส่วนบุคคลและเสรีภาพของสื่อมวลชน 3) การถ่วงดุลโดยสภาผู้แทน กรณีที่รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายรับและรายจ่ายประจำปีต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทน และพระมหากษัตริย์ต้องทรงรับฟังข้อร้องเรียนจากสภาผู้แทนเกี่ยวกับความประพฤติของรัฐมนตรีในการบริหารราชการแผ่นดิน 4) บรรทัดฐานด้านคุณธรรม การพิจารณาแต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่งของรัฐต้องยึดถือเพียงความสามารถและผลงานเป็นสำคัญ โดยห้ามนำสถานะชาติตระกูลมาเป็นเงื่อนไขในการดำรงตำแหน่งทางศาสนาหรือพลเรือน 5) กรอบคุณค่าเรื่องความภักดีต่อบ้านเมือง พระมหากษัตริย์ไม่สามารถแต่งตั้งบุคคลที่มิได้เกิดหรือโอนสัญชาติเป็นสเปนให้ดำรงตำแหน่งสาธารณะ พลเรือน หรือศาสนาได้ และห้ามมิให้ผนวกรวมราชบัลลังก์สเปนและอาณานิคมเข้ากับราชบัลลังก์ของประเทศภายใต้การครองราชย์ของพระมหากษัตริย์องค์เดียวกัน

(รายงานความก้าวหน้างานวิจัย โครงการวิจัยเรื่องเอกลักษณ์ของ “ระบอบประชาธิปไตยไทยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ของประเทศไทย: กรณีศึกษา ราชอาณาจักรสเปน: การเข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรครั้งแรก (ค.ศ. 1808)  ได้รับทุนสนับสนุนงานวิจัยจากกองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (กองทุน ววน.) ประจำปีงบประมาณ 2568)