เว้นวรรครัฐประหาร (ตอนที่ ๑๖): การเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขการยุบสภาเมื่อใกล้ครบวาระของอังกฤษ

 

ในปี ค.ศ. 2011 อังกฤษได้มีการออกพระราชบัญญัติที่เรียกว่า the Fixed-Term Parliament ที่กำหนดให้การยุบสภาก่อนครบวาระจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้รับเสียงเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นจำนวนสองในสาม ซึ่งถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบแผนประเพณีในการยุบสภาครั้งใหญ่ของอังกฤษและของโลกเลยก็ว่าได้

ต่อการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในอังกฤษ ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ผู้เชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายมหาชน  กล่าวว่า

“ผมไม่เห็นด้วย เพราะมันทำให้ระบบรัฐสภาเพี้ยน คือว่า ดุลอำนาจมันไม่มีอีกต่อไปแล้ว ที่จะให้ฝ่ายบริหารยุบสภาได้ ไม่มีความหมายแล้ว ถ้าให้สภาประกาศยุบสภาด้วยตัวเอง เพราะมันไม่มีใครยุบหรอกครับ อาจารย์ แม้กระทั่ง ส.ส.รัฐบาลเองก็จะไปโหวตกับฝ่ายค้านว่าไม่ยุบ เพราะฉะนั้นให้สภายุบสภาเอง ก็เหมือนไม่มียุบสภา มันเคยเกิดขึ้นแล้ว รัฐธรรมนูญฝรั่งเศส สาธารณรัฐที่ ๓ บอกว่าการยุบสภา  ประธานาธิบดีต้องปรึกษากับเซเนตก่อน แล้วเซเนต ก็พวกพรรคการเมืองนั่งอยู่ มันไม่ให้ยุบหรอก” 

ในทรรศนะของอาจารย์บวรศักดิ์ พ.ร.บ. “the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) พ.ศ. 2554 (2011) ของอังกฤษเป็นการทำให้ระบบรัฐสภาเบี่ยงเบนเสียสมดุลในสัมพันธภาพระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ 

แต่ผู้เขียนเห็นต่างจากอาจารย์บวรศักดิ์ ในส่วนที่ว่า หากนำหลักการ ““การยุบสภาโดยการตัดสินใจของสภา” มาใช้กับการยุบสภาผู้แทนราษฎรในประเทศไทย อาจจะได้ผลดีก็เป็นได้  และแน่นอนว่า แนวโน้มน่าจะเป็นไปอย่างที่อาจารย์บวรศักดิ์ คาดการณ์ นั่นคือ ยากที่ ส.ส.ในสภาจะลงมติยุบสภา และโดยเฉพาะอย่างยิ่งจากเงื่อนไขที่จะต้องได้เสียงข้างมากพิเศษ อันได้แก่ 2 ใน 3 หรือ 3 ใน 5   

และหากระบบพรรคการเมืองเป็นระบบหลายพรรคที่รัฐบาลจะต้องเป็นรัฐบาลผสม โอกาสที่จะยุบสภาก็จะยากขึ้น และก็จะเป็นไปตามที่สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance)  ได้วิเคราะห์ไว้ว่า  “สมาชิกพรรคในรัฐบาลผสมที่ฐานเสียงไม่มั่นคงจะพยายามคัดค้านการยุบสภา เพราะพวกเขาจะต้องเผชิญกับความสุ่มเสี่ยงในการเลือกตั้งมากกว่าสมาชิกพรรคอาวุโสที่มีฐานเสียงมั่นคงเข้มแข็ง   การให้สภาต้องมีมติเสียงข้างมาเด็ดขาดถึงจะยุบสภาได้ ส่งผลให้เกิดการต่อรองของพวกเขากับสมาชิกอาวุโสในพรรครัฐบาลผสมมีน้ำหนักมากขึ้น โดยเฉพาะในช่วงที่รัฐบาลผสมจะไปไม่รอด ที่เป็นเช่นนี้เพราะสมาชิกสภาที่ฐานเสียงไม่มั่นคงจะพยายามซื้อเวลาที่จำเป็นในการแสวงหาการเจรจาต่อรองกับพรรคอื่นๆเพื่อจัดตั้งรัฐบาลผสมขึ้นใหม่มากกว่าที่จะเสี่ยงกับการยุบสภาและการเลือกตั้ง” 

ขณะเดียวกัน หากระบบพรรคการเมืองเป็นระบบสองพรรค และเป็นรัฐบาลพรรคเดียว หรือถ้าผสมก็ไม่มากนัก  โอกาสที่สภาจะยุบสภาก็ยิ่งจะยากกว่าในระบบหลายพรรค เพราะถ้าการยุบสภาต้องอาศัยเสียงข้างมากพิเศษ  โอกาสที่สมาชิกพรรคการเมืองที่เป็นคู่ขัดแย้งจะเห็นพ้องต้องกันในการยุบสภาจะยากกว่าระบบหลายพรรค หากรัฐบาลของพรรคการเมืองใดมีปัญหา พรรคคู่แข่งต้องมุ่งที่จะหาทางเข้ามาเป็นรัฐบาลเสียเองมากกว่าที่จะยุบสภา  ซึ่งข้อดีก็จะเป็นอย่างที่สถาบัน IDEA กล่าวไว้ นั่นคือ สภาจะหา “หนทางอื่นๆ ก่อนที่จะตัดสินใจยุบสภา อันได้แก่ การเปลี่ยนรัฐบาลในกรณีที่มีการลงมติไม่ไว้วางใจ หรือการจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยในกรณีที่ผลการเลือกตั้งไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากชัดเจน”  หลักการนี้จะทำให้มีการยุบสภาก่อนสภาครบวาระเกิดขึ้นได้ยาก สภาจะมีความต่อเนื่องมากขึ้น ความเป็น ส.ส. จะมีความยั่งยืนมั่นคงกว่าการเป็นรัฐมนตรี และอาจจะส่งผลให้ ส.ส. เห็นความสำคัญของการเป็นตัวแทนประชาชนที่ทำหน้าที่ในสภามากขึ้น

แต่กระนั้น ก็อาจจะเกิดปรากฏการณ์อย่างในกรณีการยุบสภาฯในเยอรมนี ค.ศ. ๑๙๘๒ และ ค.ศ. ๒๐๐๕ ดังที่ผู้เขียนได้กล่าวไปในกรณีของเยอรมนีในปี ค.ศ.  1982  และ ค.ศ. 2005 (ผู้สนใจย้อนดูตอนที่ 13)  ที่นายกรัฐมนตรีสามารถทำให้สมาชิกสภาฯพรรคของตนลงมติไม่สนับสนุนในญัตติไว้วางใจ อันส่งผลให้ต้องมีการยุบสภาฯตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ทั้งๆที่ในความเป็นจริง สมาชิกสภาฯเหล่านั้นยังคงสนับสนุนไว้วางใจนายกรัฐมนตรีอย่างเข้มแข็ง เพียงแต่นายกรัฐมนตรีต้องการยุบสภาฯเพื่อหวังจะได้คะแนนเสียงจากการเลือกตั้งทั่วไปเพิ่มขึ้นกว่าเดิม

กระนั้นก็ดี ผู้เขียนมีข้อสังเกตเกี่ยวกับความเห็นของอาจารย์บวรศักดิ์ ต่อ พ.ร.บ. “the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) พ.ศ. 2554 (2011) ของอังกฤษ ที่อาจารย์บวรศักดิ์เห็นว่าเป็นการทำให้ระบบรัฐสภาเบี่ยงเบนเสียสมดุลในสัมพันธภาพระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติและทำให้ระบบรัฐสภาเพี้ยนไป ในขณะที่การเปลี่ยนแปลงหลักการการยุบสภาที่ว่านี้ได้เกิดขึ้นกับประเทศที่เป็นต้นแบบของประเพณีการปกครองแบบรัฐสภาเอง ซึ่งน่าคิดว่า ตกลงแล้ว หลักการการยุบสภาที่เปลี่ยนแปลงไปในอังกฤษกำลังทำให้ระบบรัฐสภาของอังกฤษผิดเพี้ยนไปจากประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาเสียเอง  หรือนี่คือวิวัฒนาการอีกขั้นหนึ่งของประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาของอังกฤษที่มีประสบการณ์ในระบบรัฐสภายาวนานที่สุดในโลก  การเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้อาจจะเหมาะสมสำหรับเฉพาะประเทศอังกฤษ  หรือว่าหลักการนี้จะต้องเป็นแบบแผนอีกขั้นตอนหนึ่งที่ประเทศอื่นๆ ที่ใช้ระบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขและอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญแบบอังกฤษจะต้องพัฒนาไปสู่การใช้หลักการที่ว่านี้

สำหรับบริบทการเมืองไทยในปัจจุบัน ผู้เขียนเห็นว่า ควรให้มีการเผยแพร่ “ความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับกลไกการทำงานของระบอบการปกครองระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขและอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ”    ด้วยประชาชนชาวไทยปัจจุบันมีพื้นฐานการศึกษาอ่านออกเขียนได้  แต่ขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับแบบแผนการทำงานของระบบรัฐสภา  อีกทั้งยังได้รับข้อมูลที่ผิดๆ จากการรณรงค์โฆษณาชวนเชื่อของคู่ขัดแย้งทางการเมือง เช่น ประชาชนเข้าใจว่าหลังจากการเลือกตั้งและจัดตั้งรัฐบาลแล้ว จะต้องปล่อยให้รัฐบาลทำงานครบสี่ปี โดยอ้างอิงกับระบอบประชาธิปไตยของสหรัฐอเมริกา ทั้งๆ ที่ในระบบรัฐสภามิได้จำเป็นต้องเป็นเช่นนั้น รัฐบาลอาจจะอยู่ครบวาระหรือไม่ก็ได้ การอภิปรายลงมติไม่ไว้วางใจ การลาออก และการยุบสภาเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ในระบบรัฐสภา และไม่ถือเป็นเรื่องผิดปรกติ หรือการมีรัฐบาลเสียงข้างน้อยก็ไม่ใช่เรื่องผิดปรกติ เป็นต้น

นอกจากการป้องกันปัญหาการยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องตามประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาด้วยวิธีการ “บัญญัติหลักการหรือเงื่อนไขที่จำเป็นให้เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร” แล้ว อาจารย์บวรศักดิ์ ยังได้กล่าวถึงอีกแนวทางหนึ่งที่ไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร นั่นคือ

“…..ทางที่สองคือ พูดกันตรงๆ ก็คือว่ามันต้องมี political sanction และ political sanction คราวนั้นก็เห็นชัดว่าคือการนำไปสู่ความวุ่นวายและการรัฐประหาร political sanction” (สัมภาษณ์ทางโทรศัพท์ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เมื่อวันอังคารที่ 2 สิงหาคม พ.ศ. 2559)              

ซึ่งแนวทางของ “political sanction” ที่อาจารย์บวรศักดิ์ กล่าวถึงนี้ ผู้เขียนตีความได้ 2 อย่าง อย่างแรกคือ หากมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ไม่เป็นไปตามประเพณีการปกครองระบบรัฐสภา สิ่งที่จะทัดทานได้คือ “political sanction” จนในที่สุดนายกรัฐมนตรีที่ใช้อำนาจยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องตามประเพณีนั้นจะไม่ได้ประโยชน์จากวิธีการนี้  

อย่างที่สองคือ การชี้ให้เห็นถึงบทเรียนหรือผลพวงความเสียหายของการยุบสภาที่ไม่ถูกต้องตามประเพณี เพื่อนักการเมืองและสาธารณชนจะได้ตระหนักรับรู้เข้าใจร่วมกันว่า ไม่ควรที่จะใช้การยุบสภาอย่างไม่ถูกต้อง หากมีการใช้อย่างไม่ถูกต้อง ก็จะเกิด “political sanction” และ “political sanction” ก็เป็นสิ่งที่ชอบธรรม

อย่างไรก็ตาม ในอย่างแรก นั่นคือ หากมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่ไม่เป็นไปตามประเพณีการปกครองแบบรัฐสภา สิ่งที่จะทัดทานได้คือ “political sanction” จนในที่สุดนายกรัฐมนตรีที่ใช้อำนาจยุบสภาอย่างไม่ถูกต้องตามประเพณีนั้นจะไม่ได้ประโยชน์จากวิธีการนี้   แต่ข้อเสียของแนวทางนี้คือ มีต้นทุนสูงมาก เพราะ “political sanction” อาจจะนำไปสู่ความสับสนวุ่นวาย การจลาจลและความเสียหายทางสังคมและเศรษฐกิจ และหากต้องลงเอยด้วยการรัฐประหาร ก็จะเป็นความเสียหายทางการเมืองครั้งใหญ่กว่าจะฟื้นฟูกลับสู่ความเป็นประชาธิปไตยตามปรกติได้ และอาจจะส่งผลเสียหายต่อเศรษฐกิจและภาพลักษณ์ทางการเมืองหากประเทศในประชาคมโลก “sanction” การรัฐประหารและรัฐบาลที่มารักษาการณ์หลังจากนั้น 

แต่ถ้าจะเน้นไปที่อย่างที่สอง ก็จะต้องมีการเผยแพร่สื่อสารให้สังคมรับรู้ถึงหลักการและเหตุผล หรือจะเรียกตามอาจารย์บวรศักดิ์ ก็ได้ว่า “ตรรกะของระบบรัฐสภา” หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การเผยแพร่ให้ความรู้เกี่ยวกับประเพณีการยุบสภาในระบบรัฐสภา  ที่โดยส่วนใหญ่ในประเทศต่างๆ ที่ใช้ระบบรัฐสภาอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขจะไม่ได้เขียนไว้อย่างละเอียดเป็นลายลักษณ์อักษร 

แต่ปัญหาที่จะเกิดขึ้นกับทั้งสองอย่างข้างต้นนี้ก็คือ ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรมีกฎเกณฑ์หรือประเพณีอะไรที่มากไปกว่าอำนาจวินิจฉัยตัดสินใจของนายกรัฐมนตรี โดยไม่จำเป็นต้องอยู่ในกรอบกฎเกณฑ์เหตุผลหรือประเพณีใดๆ นั่นคือ การยุบสภาไม่จำเป็นต้องมีเงื่อนไขอะไร หากนายกรัฐมนตรีต้องการจะยุบเมื่อไรก็ยุบได้ ซึ่งความคิดดังกล่าวนี้เป็นเพียง “ความเชื่อ” และไม่เป็นไปตามแบบแผนประเพณีการปกครองของอังกฤษซึ่งเป็นประเทศต้นแบบการปกครองระบบรัฐสภา ยกเว้นสังคมไทยจะเห็นพ้องต้องกันที่จะสถาปนาหลักการการยุบสภาโดยไม่จำเป็นต้องมีเงื่อนไขอะไร ไว้ใช้เฉพาะกับการเมืองไทย