ความสำคัญของวินัยทางการคลัง: กรณีหนี้สาธารณะของฝรั่งเศส  

หนี้สาธารณะของฝรั่งเศส กำลังเป็นประเด็นปัญหาใหญ่ทางเศรษฐกิจเพราะมีแนวโน้มว่าจะไม่สารถควบคุมให้ลดลงได้ เนื่องจากข้อจำกัดทางด้านเศรษฐกิจและการคลัง ผสมผสานกับสุญญากาศทางการเมือง และความไม่พอใจของประชาชนที่กำลังออกมาประท้วงรัฐบาลเพื่อเรียกร้องให้เพิ่มงบประมาณให้กับกลุ่มต่างๆ ที่กำลังเผชิญกับปัญหาค่าครองชีพที่ปรับตัวสูงขึ้น

ปัญหาหนี้สาธารณะของฝรั่งเศสนั้น สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้

• หนี้สาธารณะปัจจุบันอยู่ที่ 120% ของจีดีพี กล่าวคือ จีดีพีประมาณ 3 ล้านล้านยูโร และหนี้สาธารณะอยู่ที่ 3.6 ล้านล้านยูโร (มาตรฐานของสหภาพยุโรปคือ หนี้สาธารณะไม่เกิน 60% ของจีดีพี)
• รัฐบาลฝรั่งเศสขาดดุลงบประมาณเท่ากับ 5.4% ของจีดีพี แต่จีดีพีจริงขยายตัวเพียง 0.5% ต่อปี บวกเงินเฟ้ออีก 2.5% ต่อปี แปลว่าจีดีพีรวมเงินเฟ้อ (nominal GDP) ขยายตัวปีละ 3.0% กล่าวคือ หนี้สาธารณะโตเร็วกว่าจีดีพี ประมาณ 2.4% ต่อปี
• การขาดดุลงบประมาณที่ 5.4% ของจีดีพีนั้น แบ่งออกเป็นการขาดดุลพื้นฐาน (หรือ primary deficit คือ รายรับต่ำกว่ารายจ่ายจริง ไม่รวมดอกเบี้ย) เท่ากับ 2.8% ของจีดีพี อีกประมา ณ 2.6% ของจีดีพีคือ การขาดดุลที่เกิดจากดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายวันนี้สำหรับหนี้สาธารณะปัจจุบันที่เท่ากับ 120% ของจีดีพี
• จะเห็นได้ว่าอัตราดอกเบี้ยของหนี้สาธารณะฝรั่งเศสนั้น เฉลี่ยเพียง 2.17% ซึ่งต่ำกว่าดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลฝรั่งเศสอายุ 10 ปี ปัจจุบันที่ 5.0% ทั้งนี้เพราะหนี้สาธารณะปัจจุบันนั้นอายุเฉลี่ยประมาณ 8 ปี และในช่วง 5-7 ปีที่แล้ว (2019-2021) ดอกเบี้ยพันธบัตร 10 ปีของรัฐบาลฝรั่งเศสเฉลี่ยอยู่ที่เพียง 0.01- 0.13% ต่อปี ในช่วงดังกล่าวรัฐบาลจึงเร่งกู้เงินและสร้างหนี้จำนวนมาก ซึ่งเป็นช่วงที่ต้องใช้จ่ายในการกอบกู้เศรษฐกิจที่เกิดภาวะวิกฤตจากการระบาดของโควิด 19
• ในช่วงเดียวกัน ดอกเบี้ยพันธบัตร 10 ปี ของรัฐบาลหลายหลายประเทศ เช่น สวิตเซอร์แลนด์ เยอรมัน และญี่ปุ่น ลดลงเหลือศูนย์หรือติดลบ แปลว่าในช่วงดังกล่าว รัฐบาลประเทศพัฒนาแล้วยิ่งกู้หนี้เพิ่มขึ้นก็ยิ่งจะมีรายได้เพิ่มขึ้นและลดภาระดอกเบี้ยลง (เพราะตอนนั้นหนี้ใหม่ดอกเบี้ยต่ำกว่าหนี้เก่า) จึงจะทำให้ทุกๆประเทศพัฒนาแล้วไม่มีประเทศใดสนใจวินัยทางการคลัง เพราะการเป็นหนี้แทบจะไม่มีต้นทุนเลยและจะช่วยลดภาระดอกเบี้ยของหนี้รัฐบาลด้วยซ้ำ
• ข้อยกเว้นคือสวิตเซอร์แลนด์ที่ดอกเบี้ยนโยบายปัจจุบันยังอยู่ที่ 0% และดอกเบี้ยพันธบัตร 10 ปีอยู่ที่ 0.49%  (ดูรูป) เพราะเงินเฟ้อคุมได้ที่ 1.0% จีดีพีโตประมาณ 1.5% หนี้สาธารณะ อยู่ที่ 38% ของจีดีพี และรัฐบาลเกินดุลงบประมาณเล็กน้อย

• แต่มาวันนี้ ดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาล 10 ปีของประเทศพัฒนาแล้วอยู่ที่ 3 ถึง 5% ทำให้ค่าใช้จ่าย เฉพาะที่เกี่ยวกับดอกเบี้ยนั้น คิดเป็นสัดส่วนสูงมาก คือประมาณ 2 ถึง 3% ของจีดีพี เพราะเกือบทุกประเทศมีหนี้สาธารณะเท่ากับ 100%ของจีดีพี หรือมากกว่า และมีแนวโน้มที่ภาระดอกเบี้ยดังกล่าวจะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ เพราะหนี้เก่ากำลังหมดอายุลงในขณะที่หนี้ใหม่มีต้นทุนสูงเพิ่มขึ้นอย่างมาก
• ในกรณีของฝรั่งเศสนั้น ยังขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอีกด้วย ซึ่งแปลความได้ว่า ประเทศมีเงินออมไม่เพียงพอ ต้องพึ่งพาเงินทุนจากต่างประเทศ และข้อมูลระบุว่าหนี้สาธารณะของรัฐบาลฝรั่งเศสนั้น เพียง41.6% ถือโดยประชาชนฝรั่งเศส ที่เหลือถือโดยต่างชาติ
• ปัจจุบัน รัฐบาลฝรั่งเศสเก็บภาษีคิดเป็นสัดส่วนประมาณ 43.5% ของจีดีพี สูงเป็นอันดับแรก ๆของโลก และยังมีรายได้อื่นๆ เช่นจากรัฐวิสาหกิจอีกประมาณ 8.5% ของจีดีพี แปลว่า รัฐบาลฝรั่งเศสมีรายได้คิดเป็นส่วนแบ่งต่อจีดีพีมากถึง 52% แล้ว  การจะปรับขึ้นภาษีหรือเพิ่มรายได้ของภาครัฐ จึงจะมิใช่ทางเลือกในการนำมาซึ่งวินัยทางการคลัง
• วินัยทางการคลังจึงจะต้องเกิดจากการลดรายจ่ายของภาครัฐเป็นหลัก เพราะปัจจุบันค่าใช้จ่ายของรัฐบาลเท่ากับ 57.4% ของจีดีพี โดยเกือบ 25% ของจีดีพีคือเงินบำนาญของผู้สูงอายุ เบี้ยเลี้ยงสำหรับผู้ที่ตกงาน เงินช่วยเหลือครอบครัว ตลอดจนเงินช่วยเหลือเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย สำหรับค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุขนั้นจะประมาณ 9% ของจีดีพี การศึกษานั้นจะประมาณ 5% ของจีดีพี เท่ากับเงินช่วยเหลือภาคธุรกิจในรูปแบบต่างๆ ส่วนค่าใช้จ่ายในการบริหารประเทศและเงินเดือนข้าราชการนั้น คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 6% ของจีดีพี
• ประเด็นคือ ไม่มีกลุ่มผลประโยชน์ใดจะยินยอมให้รัฐบาลลดผลประโยชน์ของตน การประท้วงต่อต้านรัฐบาลจึงน่าจะยืดเยื้อและกว้างขวางต่อไปอีก เพราะทุกกลุ่มคงจะรู้ตัวแล้วว่า หากไม่ออกมาปกป้องผลประโยชน์ของกลุ่มของตน ก็เสี่ยงที่กลุ่มของตนจะเป็นเป้าที่ถูกรัฐบาลลดรายจ่ายและลดผลประโยชน์

ในขณะเดียวกัน รัฐบาลปัจจุบันก็อยู่ในสภาวะสุญญากาศทางการเมือง เพราะกำลังจะมีการเลือกตั้งประธานาธิบดีคนใหม่  (นาย เอมานูแอล มาครง ประธานาธิบดีคนปัจจุบัน ดำรงตำแหน่งเป็นประธานาธิบดีครบ 2 สมัย รวม 10 ปีแล้ว จึงสมัครรับเลือกตั้งอีกไม่ได้)

นักการเมืองทั้งฝ่ายขวาและฝ่ายซ้ายที่กำลังเริ่มหาเสียง เพื่อการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นรอบแรกเดือนเมษายน 2027 และรอบที่ 2 (ที่จะเหลือผู้สมัคร 2 คน) ตอนเดือนพฤษภาคม 2027  ดังนั้นจากวันนี้จนถึงเดือนเมษายนปีหน้า น่าจะไม่มีผู้สมัครคนใดกล้าหาเสียงว่า การแก้ปํญหานั้นจะต้องลดรายจ่ายของรัฐบาลเป็นหลัก เพราะไม่มีใครต้องการสูญเสียคะแนนนิยมจากกลุ่มใด ดังนั้น ตลาดเงินและตลาดทุนของฝรั่งเศสคงจะต้องรอไปอีก 6 ถึง 7 เดือน จึงจะมีความชัดเจนมากขึ้นว่า ใครจะเป็นประธานาธิบดีคนใหม่และนโยบายของรัฐบาลใหม่ จะสารถสร้างวินัยทางการคลังได้เพียงใดหรือไม่

ปัจจุบันคนที่มีคะแนนนิยมนำคือ ผู้สมัครฝ่ายขวาจัดได้แก่ มารีน เลอ แปน (Marine Le Pen) ซึ่งมีนโยบายที่ไม่ค่อยจะชอบสหภาพยุโรป (เพราะลดทอนความเป็นอธิปไตยของรัฐฝรั่งเศส) นอกจากนั้นก็ประกาศว่าจะไม่สนับสนุนยูเครน และมองว่าปัญหาของประเทศเกิดจากคนต่างชาติที่ลักลอบเข้ามาทำงานและเอาเปรียบคนฝรั่งเศส (anti-immigration เหมือนกับประธานาธิบดีทรัมป์) นอกจากนั้น ก็ยังอยากที่จะลดอายุเกษียณลงจาก 64 ปีมาเป็น 62 ปี และยให้คำมั่นสัญญาว่าจะลดภาษีมูลค่าเพิ่มด้านพลังงานเพื่อลดภาระให้กับประชาชน นโยบายดังกล่าวดูอยู่แล้วไม่น่าจะทำให้การคลังของฝรั่งเศสมีวินัยมากขึ้นหรือทำให้จีดีพีขยายตัวเพิ่มขึ้น

จึงน่าเป็นห่วงว่า ปัญหาวินัยทางการคลังของฝรั่งเศสจะได้รับการแก้ไขอย่างจริงจังเมื่อใด ส่วนการคาดหวังให้ธนาคารกลางของกลุ่มประเทศที่ใช้เงินสกุลยูโร คือ อีซีบี มาช่วยซื้อหนี้สาธารณะของรัฐบาลฝรั่งเศสนั้น ก็จะไม่ใช่เรื่องง่ายเพราะอีซีบีจะไม่ยอมตีเช็คเปล่า แต่จะต้องกำหนดเงื่อนไขที่เข้มงวดและชัดเจนให้รัฐบาลฝรั่งเศสเร่งปรับนโยบายการคลังให้มีวินัยโดยเร็วครับ

บทความ​คอลัมน์​เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ​ วันพุธ​ที่​ 4 พฤศจิกายน​ 2569​
ดร. ศุภวุฒิ​ สายเชื้อ
ที่ปรึ​กษา​กลุ่ม​ธุรกิจ​การเงินเกียรติ​นาคินภัทร
กลุ่มนโยบายสาธารณะ​เพื่อสังคมและธรรมาภิบาล​