ลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างจังหวัด : อีกเรื่องที่ควรให้ความสำคัญ

รัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อ 18 ก.ย. 2566  ส่วนที่เกี่ยวกับ “การลดความเหลื่อมล้ำ” ระบุไว้ว่า   “ รัฐบาลจะดำเนินการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่เป็นรากฐานสำคัญของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในสังคมไทย” (หน้า 9)  และ “ในการบริหารค่าใช้จ่ายเพื่อดำเนินนโยบายนั้นรัฐบาลจะดำเนินการอย่างมีเป้าหมายทั้งในด้านการเจริญเติบโตการลดความเหลื่อมล้ำ” (หน้า 12)  เรื่องที่รัฐบาลควรให้ความสำคัญคือการลดความเหลื่อมล้ำ/ความไม่เท่าเทียมกันทางรายได้และการพัฒนาระหว่างจังหวัดต่าง ๆ ของไทย การใช้จังหวัดเป็นเป้าหมายจะสอดคล้องกับปัญหาของแต่ละพื้นที่  และผลสุดท้ายจะลดความเหลื่อมล้ำในภาพรวมตามนโยบายของรัฐบาล รวมทั้งสามารถประสานกับรัฐบาลท้องถิ่น (กทม. พัทยา อบจ. เทศบาล และ อบต.) ผ่านเงินอุดหนุนที่รัฐบาลกลางจัดสรรให้เพื่อให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น นอกจากนั้นในเชิงบริหารจัดการ ตัวบ่งชี้การพัฒนาจังหวัด เช่น ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด (Gross Provincial Product : GPP ), GPP ต่อหัว , Gini coefficient , จำนวนคนจน มีข้อมูลเชิงประจักษ์  ติดตาม ประเมินความก้าวหน้าได้ชัดเจน 

1. สถานะความเหลื่อมล้ำด้านรายได้และการเติบโต (GPP) ของจังหวัดต่างๆ 

           การเติบโตทางเศรษฐกิจแยกเป็นรายจังหวัดระหว่างปี 2552-2562 (ก่อนโควิด) พบความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจอย่างชัดเจน  จังหวัดที่มีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจสูงสุด 10 อันดับ เฉลี่ยโตปีละ 7.0 -9.8 % เทียบกับจังหวัดที่มีอัตราการเติบโตต่ำสุด 10 อันดับ เฉลี่ยโตเพียงปีละ 1.0 – 3.2 %  และเมื่อแบ่งจังหวัดออกเป็น 10 กลุ่ม (Decile) ตามมูลค่าเศรษฐกิจของจังหวัด พบว่ากลุ่มจังหวัดที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุด (กลุ่ม Decile ที่ 1) เมื่อรวมมูลค่ากันแล้วมีมูลค่ามากกว่าขนาดเศรษฐกิจของทุกกลุ่มจังหวัด (Decile ที่ 2,3,4,5,6,7,8 และ 9) ตลอดช่วง 11 ปี  แสดงให้เห็นถึงแนวโน้มการ “เติบโตแบบทิ้งห่าง” มากกว่าแนวโน้ม “การโตแบบเข้าหากัน” และเมื่อพิจารณาอัตราการเติบโตของรายได้ต่อหัว (GPP ต่อหัว) ของแต่ละจังหวัดก็พบมีความเหลื่อมล้ำทางรายได้สูง เช่นเดียวกัน  ปี 2552 และปี 2562 จังหวัดที่มีรายได้สูงสุด คือ จังหวัดระยอง  มีรายได้ต่อหัว 752,291 บาท/ปี และ 988,748 บาท/ปี ตามลำดับ ขณะที่จังหวัดบึงกาฬมี GPP per Capita ต่ำสุดเพียง 33,575 บาท/ปี และ 68,727 บาท/ปี ตามลำดับ (สำนักงบประมาณของรัฐสภา , 2564)

2. สาเหตุความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างจังหวัด 

        2.1 เป็นผลจากการพัฒนาเศรษฐกิจประเทศช่วงที่ผ่านมา สนับสนุนให้จังหวัดที่อยู่ในเป้าหมาย/เกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาของประเทศ เติบโตสูง ที่สำคัญได้แก่ นโยบายพัฒนาเมืองหลัก/เมืองรองในภาคต่างๆ  การพัฒนาประเทศโดยเน้นการส่งออก ผ่านมาตรการส่งเสริมการลงทุน ทำให้มีการลงทุนผลิตปริมาณมากในกรุงเทพ/ปริมณฑลและจังหวัดในภาคกลาง เนื่องจากโครงสร้างพื้นฐานมีความพร้อมและใกล้ท่าเรือ  การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวกของสหรัฐช่วงสงครามเวียดนาม  เช่น ปรับปรุงถนนมิตรภาพ สร้างสนามบิน สิ่งอำนวยความสะดวกรอบฐานทัพสหรัฐในไทย การลงทุนสร้างถนน/โครงการพัฒนาต่าง ๆ โดยเฉพาะในภาคตะวันออกเฉียงเหนือช่วงสงครามด้านอุดมการณ์ทางการเมืองปี 2508-2526  นโยบายพัฒนาพื้นที่เศรษฐกิจเฉพาะของรัฐบาล เช่น Eastern Seaboard และโครงการเขตพัฒนาพิเศษ ภาคตะวันออก (EEC: Eastern Economic Corridor)  ทำให้เศรษฐกิจจังหวัดในภาคตะวันออกเติบโตสูงมาก  ผลจากญี่ปุ่นย้ายฐานการผลิตมาไทยจาก Plaza Accord  การเปิดความสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้าน ทำให้จังหวัดชายแดนพัฒนาเป็น Hub ส่งออก/นำเข้า รวมทั้งการหลั่งไหลของนักท่องเที่ยวต่างชาติโดยเฉพาะจีน ดึงดูดการลงทุนในภาคบริการในแหล่งท่องเที่ยว ทำให้หลาย ๆ จังหวัดเติบโตทางเศรษฐกิจและรายได้สูงขึ้นมาก

     2.2   นโยบายของรัฐในการพัฒนาจังหวัดต่าง ๆ มีส่วนทั้งทางตรงและทางอ้อม ทำให้จังหวัดอื่น ๆ การผลิตและรายได้เติบโตช้าลง ทำให้แรงงานเคลื่อนย้ายไปผลิตให้จังหวัดที่เศรษฐกิจเติบโตสูง เร่งการเติบโตให้สูงยิ่งขึ้น ขณะที่จังหวัดบ้านเกิดผลิตเพิ่มไม่มาก เติบโตไม่มาก  ในหมู่บ้านมักพบแต่ผู้สูงอายุและเด็ก ซึ่งหากไม่มีแรงกระตุ้นหรือนโยบายใหม่เข้ามาส่งเสริม “จังหวัดจน” ก็จะโตตาม “ จังหวัดรวย” ไม่ทันตลอดไป  อีกส่วนยังเป็นผลจากทรัพยากรจังหวัดลดลงหรือหมดความนิยม เช่น ไม้สัก ใบยาสูบ ดีบุก พลอย ความอุดมสมบูรณ์ของสัตว์น้ำในทะเลลดลง เป็นต้น

    2.3     งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรลงพื้นที่จังหวัด ประกอบด้วย  (ก) งบประมาณตามมิติยุทธศาสตร์พื้นที่ (Area) หรือแผนพัฒนาจังหวัด ได้แก่ งบจังหวัดและกลุ่มจังหวัด (4-5 จังหวัด) (ข) งบองค์กรส่วนท้องถิ่น (ค) งบตามภาระหน้าที่ (Function) ของกระทรวงและกรมและงบตามยุทธศาสตร์ของรัฐบาล (Agenda) ของกระทรวงและกรม ที่ใช้จ่ายในจังหวัด  แม้ว่างบประมาณลงพื้นที่จังหวัดต่าง ๆ  มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 13 ปี (2552-2564) มีสัดส่วนเฉลี่ย 18.6 % ของงบประมาณรวม  แต่หากดูย้อนหลัง 3 ปี งบพื้นที่จังหวัดได้รับจัดสรรสูงขึ้นเป็น 25.6 %  สำหรับกรุงเทพ ปี 2562-64 มีสัดส่วนเฉลี่ย 58.8% ของงบประมาณทั้งประเทศ สะท้อนการกระจุกตัวของงบประมาณและเกิดความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่อีกหลายด้านตามมา

            อย่างไรก็ดีงบจังหวัดและกลุ่มจังหวัด (ตามแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัด) มุ่งเน้นพัฒนาเศรษฐกิจสังคมตามบริบทแต่ละพื้นที่  ยังได้รับงบประมาณในสัดส่วนน้อย ไม่เพียงพอที่จะเปลี่ยนแปลงระดับการพัฒนาของจังหวัดที่เติบโตต่ำได้  เมื่อปี 2564 งบจังหวัดและกลุ่มจังหวัด รวม 23,110 ล้านบาท  เป็นเพียงร้อยละ 2.7 ของงบลงพื้นที่จังหวัดทั้งประเทศ (ไม่รวม กทม.) ที่เหลือ 844,840 ล้านบาท หรือร้อยละ 97.3 เป็นงบ Function และ Agenda ที่กระทรวง/กรม เป็นผู้กำหนดและกระจายไปตามหน่วยงานระดับปฏิบัติการในจังหวัดต่าง ๆ 

1. ข้อเสนอแนะ

ปัญหาความเหลี่ยมล้ำในมิติพื้นที่ยังมีอยู่และในระดับที่รุนแรง จำเป็นต้องได้รับการแก้ไข

1. 3.1.งบ Function และ Agenda เป็นงบเกือบทั้งหมดของงบลงพื้นที่จังหวัดต่าง ๆ โดยเฉพาะงบ Function ของกระทรวง/และกรม ควรมีการบูรณาการกับงบจังหวัดและกลุ่มจังหวัดซึ่งจัดทำตามแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัด (ผ่านการระดมความเห็นจาก กบจ. ส่วนราชการต่าง ๆ อปท. สถาบันการศึกษา องค์กรเอกชนและภาคประชาชน) เพื่อปรับแต่งให้สอดคล้องเชื่อมโยงกันและ/ควรปรับเพิ่มสัดส่วนของงบจังหวัดและกลุ่มจังหวัดให้มากเพียงพอในการขับเคลื่อน เพื่อให้สามารถมีผลต่อการยกระดับการพัฒนาและแก้ปัญหาความยากจนของจังหวัดต่าง ๆ ได้ ทั้งนี้จากผลการศึกษาของสำนักงบประมาณของรัฐสภา (2564) พบว่างบจังหวัด มีความสัมพันธ์ในทิศทางเดียวกับ GPP/GDP ในสัดส่วนค่อนข้างสูง ค่าสัมประสิทธิ์สหสัมพันธ์ (Correlation Coefficient) ของงบจังหวัดและกลุ่มจังหวัดมีความสัมพันธ์กับขนาดเศรษฐกิจของจังหวัดในระดับสูง (r = 0.697) อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ ขณะที่งบลงพื้นที่จังหวัด (จัดสรรผ่านกระทรวง/กรม ไปสู่จังหวัด) ค่าสัมประสิทธิ์สหสัมพันธ์เพียง (r = 0.238)
2. 3.2.ยกเลิกและปรับน้ำหนักเกณฑ์จัดสรรงบประมาณจังหวัด โดยยกเลิกองค์ประกอบ “การจัดสรรเฉลี่ยเท่ากันทุกจังหวัด” (ปี 2564 น้ำหนักส่วนนี้ 20%)  ปรับเป็นผกผันตามขนาดผลิตภัณฑ์จังหวัด (GPP)  เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณมีการกระจายอย่างยุติธรรมระหว่างจังหวัดต่างๆ
3. 3.3.จัดตั้งกองทุนเพื่อการพัฒนาภูมิภาค รองรับการพัฒนาในพื้นที่ที่การเติบโตและรายได้ที่แตกต่างกัน สร้างขีดความสามารถการเป็นผู้ประกอบการและนวัตกรรมและความคิดริเริ่มอื่น ๆ ที่ส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจและลดความไม่เท่าเทียมกัน

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ

สมศักดิ์  วงศ์ปัญญาถาวร

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล