การเลือกนายกรัฐมนตรี: ทางออก-ทางตันในรัฐธรรมนูญ

 

การได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 จะแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550

ความแตกต่างประการสำคัญคือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 เปิดช่องให้เกิดรัฐบาลเสียงข้างน้อยไว้ หากไม่ได้รัฐบาลเสียงข้างมาก โดรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 (มาตรา 202 และ 203) และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 (มาตรา 172 และ 173) มีข้อความบางส่วนเหมือนกัน นั่นคือ

“ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคล ซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวัน นับแต่วันที่มีการเรียกประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรกตามมาตรา 159….มติของสภาผู้แทนราษฎร ที่เห็นชอบด้วยในการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นนายกรัฐมนตรี ต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่ง ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร...

ในกรณีที่พ้นกำหนดสามสิบวัน นับแต่วันที่มีการเรียกประชุมรัฐสภาเพื่อให้สมาชิกได้มาประชุมเป็นครั้งแรกแล้ว ไม่ปรากฏว่ามีบุคคลใดได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบให้ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 202 วรรคสาม  ภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำความขึ้นกราบบังคมทูล เพื่อทรงมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคลซึ่งได้รับคะแนนเสียงสูงสุด เป็นนายกรัฐมนตรี”

อันหมายความว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550  ผู้ที่จะได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจะต้องได้รับคะแนนเสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร (ถ้าจำนวน ส.ส. ทั้งหมดในสภาผู้แทนราษฎรมี 500 ผู้ที่ได้คะแนนเสียงเห็นชอบ 251 คือ นายกรัฐมนตรี)  อีกทั้ง รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ 2550 กำหนดให้มีการลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีในสภาผู้แทนราษฎรภายใน 30 วันหลังจากเปิดประชุมสภาฯครั้งแรก     

และหากไม่มีผู้ใดได้คะแนนเสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของสภาฯ หลังจากนั้น 15 วัน ให้ประธานสภาฯนำชื่อคนที่ได้คะแนนสูงสุด แม้ว่าจะไม่เกินกึ่งหนึ่ง กราบบังคมทูลฯ ให้มีการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี

กล่าวโดยสรุป คือ

-รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับกำหนดเงื่อนเวลาไว้ว่า ภายใน 30 วันหลังจากเปิดประชุมสภาฯครั้งแรก จะต้องได้นายกรัฐมนตรีที่ได้คะแนนเสียงเกินครึ่งสภาฯ หรือ ภายใน 45 หลังจากเปิดประชุมสภาฯครั้งแรก จะต้องได้นายกรัฐมนตรี แต่เป็นนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้คะแนนเสียงเกินครึ่งสภา แต่ได้คะแนนเสียงเห็นชอบสูงสุด

หรืออีกนัยหนึ่งคือ นายกรัฐมนตรีเสียงข้างน้อยหรือรัฐบาลเสียงข้างน้อยนั่นเอง

แต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 นอกจากจะไม่ได้เปิดช่องให้มีรัฐบาลเสียงข้างน้อยแล้ว ยังเพิ่มเงื่อนไขให้วุฒิสภามีอำนาจในการความเห็นชอบต่อผู้ที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอให้เป็นนายกรัฐมนตรีอีกด้วย และกำหนดไว้ว่าเมื่อรวมสมาชิกสองสภาในการลงคะแนนรับรองผู้ที่ถูกเสนอชื่อแล้ว จะได้ต้องเสียงเกินครึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งสองสภา 

นั่นคือ นอกจากไปเปิดทางให้มีรัฐบาลเสียงข้างน้อยแล้ว ยังทำให้การได้เสียงเกินครึ่งยากเข้าไปอีก ในขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 กำหนดเงื่อนไขแรกไว้ว่า จะต้องเกินครึ่งของสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น

การที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 กำหนดให้มีรัฐบาลเสียงข้างน้อยได้ ย่อมหมายความว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับนี้ จะไม่มีวันที่จะเกิดทางตัน จัดตั้งรัฐบาลไม่ได้หลังเลือกตั้ง

รัฐบาลเสียงข้างน้อยหรือ minority government นี้หมายถึง รัฐบาลที่ตั้งขึ้นโดยพรรคการเมืองพรรคเดียวหรือผสมกันหลายพรรค แต่ไม่ได้มี ส.ส. เกินครึ่งของสภา แต่รวมแล้วมีจำนวนที่มากกว่า ส.ส. พรรคอื่นๆ ที่ไม่สามารถรวมกันจัดตั้งรัฐบาลได้

ถ้าการเมืองในประเทศใดเป็นการเมืองแบบระบบสองพรรค ก็จะไม่เกิดรัฐบาลเสียงข้างน้อย เพราะ

เงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้จำเป็นต้องเกิดรัฐบาลเสียงข้างน้อยในประเทศต่างๆ คือ การเป็นการเมืองระบบหลายพรรค

คำว่าระบบสองพรรคนี้มิได้หมายความว่า มีพรรคการเมืองเพียงสองพรรค แต่หมายถึงการที่มีแค่สองพรรคการเมืองที่ได้ ส.ส. เป็นจำนวนมาก เช่นเดียวกันกับกรณีของสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกาที่ถูกเรียกว่าเป็นการเมืองระบบสองพรรค ไม่ได้หมายความว่า มีพรรคการเมืองแค่สองพรรคในสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกา

เพราะในความเป็นจริงทั้งสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกา มีพรรคการเมืองต่างๆ มากมาย

แต่มีสองพรรคใหญ่เท่านั้นที่ได้รับการลงคะแนนเสียงเลือกจากคนส่วนใหญ่ของประเทศ

การจะเป็นระบบสองพรรคหรือหลายพรรค อาจจะเกิดขึ้นสลับกันไปมาก็ได้ แต่ไม่น่าจะเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ในอนาคต การเมืองอังกฤษและสหรัฐอเมริกาอาจจะกลายเป็นระบบหลายพรรคก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับพฤติกรรมการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งของประชาชน และในกรณีของระบบรัฐสภา ถ้าประเทศใดมีระบบหลายพรรคและจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยเป็นประจำ ก็จะเรียกว่าเป็นระบบรัฐสภาเสียงข้างน้อย (minority parliamentarism)

อย่างในกรณีของนอร์เวย์ การเมืองระบบสองพรรคได้สิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 1918 ที่ว่าในการเลือกตั้งทั่วไป ค.ศ. 1918 เป็นจุดสิ้นสุดของการเมืองระบบสองพรรคในนอร์เวย์  เพราะจากผลการเลือกตั้ง ไม่มีพรรคการเมืองใดได้คะแนนเสียงข้างมากหรือรองลงมาไม่มากนัก  แต่พรรคใหญ่สามพรรคที่ว่านี้ อันได้แก่ พรรคอนุรักษ์นิยม พรรคเสรีนิยม พรรคแรงงาน แต่ละพรรคได้คะแนนเสียงหนึ่งในสามของคะแนนเสียงทั้งหมด  ไม่มีพรรคใดได้ ส.ส. ข้างมากเกินครึ่งสภา และเป็นเช่นนี้ไปจนถึง ค.ศ. 1945  เมื่อไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากในสภา วิกฤตคณะรัฐมนตรียิ่งเกิดขี้นบ่อยครั้งมากขึ้น  แม้แต่รัฐบาลผสมหลายพรรคที่มีเสียงข้างมากในสภาก็ยังไม่สามารถเกิดขึ้นได้ สิ่งที่เกิดขึ้นคือ ความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลที่เป็นเสียงข้างน้อย และเมื่อเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย รัฐบาลจึงอ่อนแอ

อย่างไรก็ตาม แม้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 จะไม่เปิดช่องให้มีรัฐบาลเสียงข้างน้อย  และในกรณีที่ไม่ได้รัฐบาลเสียงข้างมาก นั่นคือ  หากไม่มีผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อให้เป็นนายกรัฐมนตรีคนใดได้เสียงถึง 376 หลังให้มีการลงคะแนนเสียงอยู่หลายครั้งแล้ว  รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เปิดทางออกให้เสนอชื่อนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้อยู่ในบัญชีรายชื่อตามมาตรา 88 ของรัฐธรรมนูญ

และการที่จะเปิดทางให้มีการเสนอชื่อบุคคลนอกบัญชีรายชื่อ รัฐธรรมนูญกำหนดว่า จะต้องมีการรวมเสียง ส.ส. ได้ 250 และไปยื่นกับวุฒิสภาเพื่อขอเปิดประชุมร่วมกันของรัฐสภา เพื่อลงมติให้ ส.ส. สามารถเสนอรายชื่อนายกรัฐมนตรีนอกเหนือจากรายชื่อที่แต่ละพรรคได้เสนอไปในตอนสมัครรับเลือกตั้ง

การที่มตินี้จะผ่านได้ก็ต้องได้เสียงจากสองสภารวมแล้ว 500 เสียง (สภาผู้แทนฯมี ส.ส. 500 วุฒิสภาขณะนี้มี ส.ว. 250) เมื่อผ่านแล้ว ก็จะกลับไปที่สภาผู้แทนราษฎร

คราวนี้ พรรคการเมืองที่มี ส.ส. ตั้งแต่ 25 คนขึ้นไปจะสามารถเสนอบุคคลนอกบัญชีรายชื่อนายกรัฐมนตรีที่เคยมีการเสนอมาก่อน   และถ้ามีเสียงสนับสนุนรวมสองสภาถึง 376 บุคคลนั้นก็จะเป็นนายกรัฐมนตรีคนต่อไป ซึ่งการเสนอชื่อบุคคลจะเสนอชื่อตามบัญชีรายชื่อเดิมก็ได้

แต่ถ้ามติไม่ผ่าน คือไม่ได้เสียงสนับสนุนถึง 500 ก็ไม่สามารถปลดล็อกให้มีการเสนอชื่อคนนอกบัญชีรายชื่อได้

และคราวนี้ จะเข้าทางตันจริงๆ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้บอกไว้ว่า จะต้องทำอย่างไรต่อ เมื่อไม่มีบทบัญญัติไว้ รัฐธรรมนูญก็มีมาตรา 5 คือ ให้ใช้ประเพณีการปกครอง ซึ่งตามประเพณีการปกครองแบบรัฐสภาโดยทั่วไป มีทางออกสองกรณี นั่นคือ ยุบสภาเลือกตั้งใหม่ หรือ ยอมให้มีรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่ไม่ถึง 376 ได้

หรือหากไม่ต้องการใช้มาตรา 5 ก็คงต้องปล่อยให้มีนายกรัฐมนตรีรักษาการไปจนถึงเดือนพฤษภาคม 2567 ที่วุฒิสภาชุดนี้จะหมดวาระ พร้อมกับเงื่อนไขการให้วุฒิสภามีอำนาจในการเห็นชอบผู้ที่ สส เสนอให้เป็นนายกรัฐมนตรี  ซึ่งเงื่อนไขการได้นายกรัฐมนตรีก็จะเป็นเพียงการได้เสียงเกินครึ่งสภาผู้แทนราษฎร นั่นคือ ได้เสียงเกิน 250  ซึ่งเข้าใจว่า ภายใต้จำนวน ส.ส. ของพรรคการเมืองต่างๆ น่าจะรวมกันแล้วเกิน 250 ได้ไม่ยากแน่ๆ

แต่ต้องรออีกหนึ่งปี ซึ่งประเทศไทยเราไม่คุ้นเคยกับการจัดตั้งรัฐบาลไม่ได้เป็นเวลานานขนาดนั้น ในขณะที่บางประเทศในยุโรปจะมีประสบการณ์แบบนี้ เช่น เบลเยี่ยมใช้เวลาเกือบสองปีในการจัดตั้งรัฐบาล

ในช่วงที่อยู่ภายใต้รัฐบาลรักษาการเป็นเกือบสองปี ชาวเบลเยียมบางคนกล่าวว่า  พวกเขาไม่ได้สังเกตเห็นความแตกต่างด้วยซ้ำ รถไฟยังวิ่งต่อไป - เฉอะแฉะเหมือนเคย แต่ผู้รู้เกี่ยวกับงบดุลเห็นว่า  การใช้เวลาจัดตั้งรัฐบาลที่ยาวนาน ทำให้ประเทศไม่สามารถตัดสินใจในเรื่องที่สำคัญๆอันจะทำให้มีปัญหาในระยะยาวได้