ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (๒): ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญ จาก พ.ศ. ๒๔๗๕-ปัจจุบัน 'อำนาจการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์'

หลังจากตอนที่ ๑ ได้ตีพิมพ์เผยแพร่ออกไป มีผู้อ่านคือ คุณ Manit Sriwanichpoom ให้ความเห็นมาว่า        “หากมองความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในรธน.60 จะเห็นว่าบทบาทตัวแทนประชาชนผ่านรัฐสภากับสถาบันกษัตริย์​ได้ถูกลดทอนลงไปจากรธน.ฉับก่อนๆ​ ในแง่นี้จำเป็นหรือไม่ที่เรื่องควรผ่านความเห็นชอบของสภา​ก่อน   ถ้าจำไม่ผิดมาตรานี้ได้ถูกเปลี่ยนแปลงเนื้อหาหลังจากรธน.60​ ผ่านการลงประชามติของประชาชนแล้ว​ และก็น่าจะถือเป็นประวัติศาสตร์​อีกเช่นกันว่า กษัตริย์​ได้เปลี่ยนแปลงเนื้อหาในส่วนของสถาบันฯหลังประชามติของประชาชนแล้ว​ ซึ่งไม่เคยมีมาก่อนเช่นกัน​ (หรืออาจเคยเกิดขึ้นแล้วในอดีต​ รบกวนอาจารย์​ช่วยบอกด้วยครับ)​ แต่ขอไม่เถียงว่าทำได้หรือไม่ได้​ เพราะไม่ทราบข้อกฎหมาย​ อีกทั้งรธน.นั้นคุ้มครองกษัตริย์​ไม่ต้องรับผิดอยู่แล้ว                                                                                               

ประเด็นใหญ่ของเรื่องคือความสัมพันธ์​ระหว่างสถาบัน​กษัตริย์​กับรัฐสภาไทย”   ต่อข้อสังเกตของคุณ Manit ที่ว่า “กษัตริย์​ได้เปลี่ยนแปลงเนื้อหาในส่วนของสถาบันฯหลังประชามติของประชาชนแล้ว​ ซึ่งไม่เคยมีมาก่อนเช่นกัน​ (หรืออาจเคยเกิดขึ้นแล้วในอดีต​ รบกวนอาจารย์​ช่วยบอกด้วยครับ)​”                                                                                                                                                            

ผมมีความเห็นดังนี้นะครับ                                                                                                      

รัฐธรรมนูญที่ผ่านการทำประชามติมี ๒ ฉบับ คือ ฉบับ พ.ศ. ๒๕๕๐ และ พ.ศ. ๒๕๖๐ เท่าที่หลักฐานปรากฎ ไม่พบว่า พระมหากษัตริย์ทรงเปลี่ยนแปลงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ หลังผ่านการทำประชามติแล้ว  แต่สำหรับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๐  พระมหากษัตริย์ทรงเปลี่ยนแปลงเนื้อหาหลังการทำประชามติ                                                                                                                                             

อย่างไรก็ตาม  ผมขอกล่าวถึงหลักการสากลของที่มาของรัฐธรรมนูญที่ปรากฎอยู่ในตำราของของหลวงประเจิดอักษรลักษณ์ (สมโภช อัศวนนท์) และไพโรจน์  ชัยนาม    โดยหลักการที่มาของรัฐธรรมนูญมีอยู่สามแบบ ดังนี้                                                                                                              

หนึ่ง รัฐธรรมนูญซึ่งประมุขของรัฐเป็นผู้มอบให้   ซึ่งหากประมุขของรัฐที่ว่านี้เป็นพระมหากษัตริย์ก็จะเรียกรัฐธรรมนูญที่ทรงพระราชทานลงมาว่า  “Charter”                                                                 

ส่วนแบบที่สอง คือรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นจากการตกลงร่วมกัน (Pact) หรือที่หลวงประเจิดอักษรลักษณ์เรียกว่า  “รัฐธรรมนูญโดยทางสัญญา” (Le pacte)  ซึ่งอาจเกิดขึ้นจากการตกลงร่วมกันระหว่างประมุขของรัฐกับราษฎร  หรือระหว่างประมุขของรัฐกับคณะบุคคลใดคณะหนึ่งที่กระทำการในนามของราษฎร หรือที่ราษฎรร่วมกันจัดการตั้งขึ้น   ซึ่งในสาขาวิชาการเมืองเปรียบเทียบ ยังมีชุดคำอธิบายที่เรียกว่า “pactology” อันเป็นที่มาของแนวคิดเรื่องการตกลงกันของชนชั้นนำ (Elite pact) ซึ่งเป็นชุดคำอธิบายสำคัญชุดหนึ่งในการศึกษากระบวนการสร้างประชาธิปไตย (Democratization) 

 และสุดท้ายคือ  รัฐธรรมนูญที่เกิดจากการบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายราษฎรเองเพียงฝ่ายเดียว  ไม่ว่าจะผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum)  ผมมีข้อสังเกตและชวนกันคิดว่า ในการยึดอำนาจเพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองเพื่อให้ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475  นั้น คณะราษฎรได้จับกุมตัวพระบรมวงศานุวงศ์ไว้เป็นตัวประกันเพื่อให้พระองค์ทรงยอมรับการยึดอำนาจเปลี่ยนแปลงการปกครองและยอมรับร่างรัฐธรรมนูญที่คณะราษฎรได้เตรียมไว้แล้ว       

นั่นคือ ในคืนวันที่ 25 มิถุนายน 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จกลับพระนคร และในวันที่ 26 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้เข้าเฝ้าฯ เพื่อทูลเกล้าฯ ถวายร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พุทธศักราช 2475 พร้อมด้วยร่างพระราชกำหนดนิรโทษกรรมในคราวเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย                                         

แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงเติมคำว่า “ชั่วคราว” ลงไป รัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย จึงมีชื่ออย่างเป็นทางการ ว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว” และพระองค์มีพระราชกระแสรับสั่งแก่คณะราษฎรว่าให้ใช้ พ.ร.บ. ธรรมนูญฯ นี้เป็นการชั่วคราว โดยให้เสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร เพื่อปรับปรุงข้อกฎหมายและข้อบังคับต่าง ๆ ให้มีความเสถียรภาพมากขึ้น                                                                                                          

จากนั้น พระองค์พระราชทานความร่วมมือแก่คณะราษฎร เพื่อแก้ไขสถานการณ์ให้เข้าสู่ความสงบเรียบร้อย และหลีกเลี่ยงเหตุการณ์ที่อาจนำไปสู่การสูญเสียในบ้านเมือง ตามพระราชดำรัสวันที่  25 มิถุนายน 2475 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาตอบคณะราษฎรว่า                            

“ข้าพเจ้าเห็นแก่ความเรียบร้อยของอาณาประชาราษฎร์ ไม่อยากให้เสียเลือดเนื้อ กับทั้งเพื่อจัดการโดยละม่อมละไม ไม่ให้ขึ้นชื่อว่าได้จลาจลเสียหายแก่บ้านเมือง และความจริงข้าพเจ้าก็ได้คิดอยู่แล้วที่จะเปลี่ยนแปลงตามทำนองนี้ คือมีพระเจ้าแผ่นดินตามพระธรรมนูญ จึงยอมรับที่จะช่วยเป็นตัวเชิด เพื่อให้คุมโครงการตั้งรัฐบาลให้เป็นรูป

ตามวิธีเปลี่ยนแปลงตั้งพระธรรมนูญโดยสะดวก ถ้าเพราะว่าถ้าข้าพเจ้าไม่ยอมรับเป็นตัวเชิด นานาประเทศก็คงไม่ยอมรับรัฐบาลใหม่นี้ ซึ่งคงจะเป็นความลำบากยิ่งขึ้นหลายประการ…”                                                                                                                                              

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ในจุดเริ่มต้น คณะราษฎรไม่ได้ตั้งใจให้มีรัฐธรรมนูญที่เกิดจากการตกลงกันในแบบที่สองข้างต้นที่เรียกว่า “Pact”  และแน่นอนว่า ไม่ใช่แบบแรกหรือ “Charter”  แน่ๆ ที่ให้ประมุขของรัฐเป็นผู้มอบให้   ซึ่งหากประมุขของรัฐที่ว่านี้เป็นพระมหากษัตริย์ก็จะเรียกรัฐธรรมนูญที่ทรงพระราชทานลงมา                                                                                                                                                           

แต่จะเป็นแบบที่สามหรือ ?  นั่นคือ เป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดจากการบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายราษฎรเองเพียงฝ่ายเดียว  ไม่ว่าจะผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum)                   

เท่าที่ทราบ รัฐธรรมนูญทที่ทูลเกล้าฯพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯนั้น ก็ไม่ได้เป็นการร่างโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ เหมือนอย่างที่เกิดขึ้นในการเปลี่ยนแปลงการปกครองของสวีเดนในปี ค.ศ. 1809 หรือนอร์เวย์ในปี ค.ศ. 1814 หรือเดนมาร์กในปี ค.ศ. 1849        ของสวีเดน คณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองไม่ได้ร่างรัฐธรรมนูญไว้ล่วงหน้าแต่อย่างใด จึงได้มีการตั้งคณะกรรมการร่างฯ คณะแรกร่างเสร็จ แต่สภาคว่ำไป สภาจึงแต่งตั้งชุดที่สอง และในการร่างรัฐธรรมนูญของสวีเดนฉบับ ค.ศ. 1809  Charles—–ผู้เป็นพระปิตุลาของพระมหากษัตริย์ Gustav IV ที่ถูกคณะผู้ก่อการยึดอำนาจและบังคับให้สละราชสมบัติ—-ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็มีส่วนในการให้ความเห็นตลอดกระบวนการการร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว                                                    

ส่วนของนอร์เวย์นั้น รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 เกิดจากสภาร่างชุดเดียว โดยมีสมาชิสภาร่างที่มาจากการเลือกจาก “โบสถ์ที่เป็นทางการ” และ “หน่วยทหาร” ทั่วประเทศ เพราะในเมืองนอก โบสถ์ก็คือที่ประชุมทำกิจกรรมต่างๆของคนในพื้นที่ และหน่วยทหารก็มีกระจายไปทั่วประเทศเช่นกัน สภาร่างฯของนอร์เวย์ใช้เวลาห้าสัปดาห์ในร่าง โดยมีตัวแบบรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศส แต่กระนั้นสภาร่างฯก็ยังให้คงสถาบันพระมหากษัตริย์อยู่ แต่ผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum) 

เท่าที่ทราบ รัฐธรรมนูญทที่ทูลเกล้าฯพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯนั้น ก็ไม่ได้เป็นการร่างโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ เหมือนอย่างที่เกิดขึ้นในการเปลี่ยนแปลงการปกครองของสวีเดนในปี ค.ศ. 1809 หรือนอร์เวย์ในปี ค.ศ. 1814 หรือเดนมาร์กในปี ค.ศ. 1849                                                                                    

ของสวีเดน คณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองไม่ได้ร่างรัฐธรรมนูญไว้ล่วงหน้าแต่อย่างใด จึงได้มีการตั้งคณะกรรมการร่างฯ คณะแรกร่างเสร็จ แต่สภาคว่ำไป สภาจึงแต่งตั้งชุดที่สอง และในการร่างรัฐธรรมนูญของสวีเดนฉบับ ค.ศ. 1809  Charles—–ผู้เป็นพระปิตุลาของพระมหากษัตริย์ Gustav IV ที่ถูกคณะผู้ก่อการยึดอำนาจและบังคับให้สละราชสมบัติ—-ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็มีส่วนในการให้ความเห็นตลอดกระบวนการการร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว                                                             

ส่วนของนอร์เวย์นั้น รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 เกิดจากสภาร่างชุดเดียว โดยมีสมาชิสภาร่างที่มาจากการเลือกจาก “โบสถ์ที่เป็นทางการ” และ “หน่วยทหาร” ทั่วประเทศ เพราะในเมืองนอก โบสถ์ก็คือที่ประชุมทำกิจกรรมต่างๆของคนในพื้นที่ และหน่วยทหารก็มีกระจายไปทั่วประเทศเช่นกัน สภาร่างฯของนอร์เวย์ใช้เวลาห้าสัปดาห์ในร่าง โดยมีตัวแบบรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศส แต่กระนั้นสภาร่างฯก็ยังให้คงสถาบันพระมหากษัตริย์อยู่ แต่มีเงื่อนไขว่าพระมหากษัตริย์ต้องยอมลงพระปรมาภิไธย รัฐสภาจึงจะยอมรับสถานะของพระมหากษัตริย์ กรณีของนอร์เวย์นี้ค่อนข้างซับซ้อนนิดหนึ่ง เพราะก่อนหน้านี้ นอร์เวย์อยู่ภายใต้การปกครองของพระมหากษัตริย์เดนมารก์ แต่เมื่อสวีเดนชนะสงครามต่อเดนมาร์ก  นอร์เวย์จึงถือโอกาสประกาศอิสรภาพแยกตัวออกจากเดนมาร์ก และรีบร่างรัฐธรรมนูญของตนขึ้น แต่ต่อมาในปี ค.ศ. 1818 นอร์เวย์ก็ต้องไปอยู่ใต้การปกครองของพระมหากษัตริย์กับสวีเดน แต่พระมหากษัตริย์สวีเดนยอมให้นอร์เวย์ใช้รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1814 ต่อไปได้  

ส่วนของเดนมาร์กนั้น แม้แกนนำผู้เรียกร้องรัฐธรรมนูญจะมีร่างของพวกตนไว้แล้ว และฝ่ายพระมหากษัตริย์เองก็มีร่างอยู่แล้ว เพราะพระมหากษัตริย์พระองค์ก่อนที่เป็นพระราชบิดาของพระมหากษัตริย์เดนมาร์กขณะนั้นได้ตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญไว้เช่นกัน แต่ทั้งสองฝ่ายก็ยอมรับร่วมกันให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้น โดยมีสมาชิกสภาร่างฯจำนวนทั้งสิ้น 114 คน  มีทั้งฝ่ายพระมหากษัตริย์และฝ่ายแกนนำผู้เรียกร้องรัฐธรรมนูญ  เป็นคนที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง 38 คน ที่เหลือเป็นพวกเรียกร้องรัฐธรรมนูญที่ประกอบไปด้วยกลุ่มที่เรียกว่า เสรีนิยมแห่งชาติ (the National Liberals) และกลุ่มเครือข่ายชาวนา (the Friends of Peasants) ส่วนที่เป็นคนของพระมหากษัตริย์ก็ถือเป็นพวกอนุรักษ์นิยมไปตามธรรมเนียม และในที่สุด สภาร่างฯก็ลงมติผ่านรัฐธรรมนูญฉบับที่น่าจะเรียกได้ว่าเป็น “Pact” ระหว่างพระมหากษัตริย์กับคณะบุคคลในนามของราษฎรเดนมาร์ก         

กลับมาที่ความตั้งใจของคณะราษฎร ผมเข้าใจว่า คณะราษฎรน่าจะตั้งใจใช้หลักการแบบที่สาม นั่นคือ “รัฐธรรมนูญที่เกิดจากการบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายราษฎรเองเพียงฝ่ายเดียว  ไม่ว่าจะผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum)”  เพียงแต่ขาดองค์ประกอบ “สภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ การทำประชามติ”  เพราะเป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นจากฝ่ายราษฎรฝ่ายเดียว และอาจจะเป็นแค่คนๆเดียวร่างเสียด้วยซ้ำ นั่นคือ ตัวท่านปรีดีคนเดียวเท่านั้น  แต่ก็คาดหวังให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯยอมรับลงพระปรมาภิไธยรับรัฐธรรมนูญฉบับที่น่าจะร่างกันแค่คนเดียวหรืออย่างดีก็ไม่กี่คนในคณะราษฎร  และถ้าอยากจะยกย่องท่านปรีดี พนมยงค์มากๆ ก็ต้องบอกว่า ท่านเป็นคนเดียวที่ยกร่าง                                

 ท่านปรีดี พนมยงค์ คณะราษฎร

ส่วนคณะราษฎรตั้งใจที่จะให้มีการทำประชามติหรือไม่นั้น ผมไม่ทราบจริงๆ                                        แต่สมมุติว่า ถ้าคณะราษฎรใจถึงและใจป้ำพอที่จะให้ทำประชามติ  ก็น่าสมมุติต่อไปอีกว่า ผลประชามติจะออกมาอย่างไร ?          

แต่ถ้าคณะราษฎรไม่เคยคิดเรื่องทำประชามติ ก็น่าคิดว่า เพราะอะไร ?                                                  

ถ้าพิจารณาตามหลักสากลโลกแล้ว ก็ถือว่าประเทศไทยยังโชคดีที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯท่านทรง “กล้าหาญ” ที่จะเติมคำว่า “ชั่วคราว” ลงไป และมีพระราชกระแสรับสั่งแก่คณะราษฎรว่าให้ใช้ พ.ร.บ. ธรรมนูญฯนี้เป็นการชั่วคราวก่อน และ “ทรงมีพระราชปณิธานมุ่งมั่นยืนยันในหลักการสากล” ที่จะต้องให้มีการเสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรขึ้น 

 มิฉะนั้นแล้ว เราคงมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ร่างโดยคนไม่กี่คน และคนไม่กี่คนนั้นก็หวังให้พระองค์เป็นเพียงตรายางประทับรับรองให้ความชอบธรรมแก่พวกเขา  โดยไม่ได้มีการฟังเสียงอันแท้จริงของประชาชนเลย                                                                                                                                              

ด้วยเหตุนี้ เราจึงเข้าใจพระราชหัตถเลขาสละราชสมบัติของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯได้ดียิ่งขึ้น โดยเฉพาะในจ้อความที่ว่า                                                                                                  

“ข้าพเจ้ามีความเต็มใจที่จะสละอำนาจเป็นของข้าพเจ้าอยู่แต่เดิมให้แก่ราษฎรโดยทั่วไป แต่ข้าพเจ้าไม่ยินยอมยกอำนาจทั้งหลายของข้าพเจ้าให้แก่ผู้ใดคณะใดโดยเฉพาะ เพื่อใช้อำนาจนั้นโดยสิทธิขาดและโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎร”                                                                                                         

ทีนี้ ถ้ากลับมาพิจารณารัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๐ การที่องค์พระมหากษัตริย์ทรงแก้เนื้อหาหลังการทำประชามตินั้น จะกระทำได้หรือไม่ ย่อมขึ้นอยู่ว่า เราจะยึดหลัก “รัฐธรรมนูญโดยทางสัญญา” (Le pacte)  หรือจะยึดหลัก    “รัฐธรรมนูญที่เกิดจากการบัญญัติขึ้นโดยฝ่ายราษฎรเองเพียงฝ่ายเดียว  ไม่ว่าจะผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Convention) หรือการทำประชามติ (Referendum)”   เพราะถ้ายึดหลัก Le pacte แม้ว่าจะผ่านการทำประชามติมาแล้ว พระมหากษัตริย์ก็ยังสามารถแก้ไขเนื้อหาสาระได้ ทั้งนี้โดยไม่กระทบสาระสำคัญที่เกี่ยวกับหลักสิทธิเสรีภาพและความเสมอภาคของประชาชน                                                                                                                        

เจ้าฟ้าประชาธิปกและสมเด็จพระศรีพัชรินทราบรมราชินีนาถ พระบรมราชชนนีพันปีหลวง

ในตอนต่อไป ผมจะได้กล่าวถึงประเด็นที่คุณ Manit หยิบยกขึ้นมาอีกประเด็นหนึ่ง นั่นคือ ความสัมพันธ์​ระหว่างสถาบัน​กษัตริย์​กับรัฐสภาไทยที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์