จาก ‘วิกฤตพลังงาน’ สู่ ‘วิกฤตการคลัง’ !?!? นโยบายภายใต้ข้อจำกัด:ลดภาษีน้ำมันไพ่ใบสุดท้ายเขย่า fiscal space

ท่ามกลางสถานการณ์ราคาพลังงานที่ผันผวนและส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชนอย่างต่อเนื่อง รัฐบาลได้ออกมาตรการบรรเทาผลกระทบในหลายรูปแบบ ทั้งการดำเนินการผ่านกลไกของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ในการช่วยพยุงราคาขายปลีกน้ำมันในประเทศ เพื่อบรรเทาภาระ ผลกระทบของประชาชน และอีกหนึ่งแนวทาง นั่นคือ การปรับลดภาษีสรรพสามิตน้ำมัน ซึ่งได้ถูกหยิบนำมาใช้เป็นเครื่องมือหลักในระยะสั้น อย่างไรก็ตาม แนวทางดังกล่าวกำลังได้รับการตั้งข้อสังเกตจากนักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์การคลัง ถึงความเหมาะสมและความยั่งยืนในบริบทที่ข้อจำกัดด้านงบประมาณและพื้นที่ทางการคลังของประเทศมีอยู่จำกัด

ทั้งนี้ การลดภาษีสรรพสามิตน้ำมัน นั้น ถูกมองในอีกมิติว่า แม้จะช่วยบรรเทาภาระของประชาชนได้ในวงกว้าง แต่ก็สะท้อนลักษณะของมาตรการแบบครอบคลุม (broad-based subsidies) ที่ไม่ได้จำกัดเฉพาะกลุ่มเป้าหมายที่มีความเปราะบาง และการลดภาษีมีลักษณะเป็นการแทรกแซงราคาที่รวดเร็ว และส่งผ่านผลประโยชน์ไปยังผู้บริโภคในวงกว้าง นั่นหมายถึงทรัพยากรของรัฐถูกใช้ไปในลักษณะที่อาจไม่เกิดประสิทธิภาพสูงสุด อีกทั้งยังทำให้รัฐสูญเสียรายได้สำคัญในช่วงเวลาที่ต้องเผชิญกับภาระรายจ่ายจำนวนมากจากนโยบายฟื้นฟูเศรษฐกิจและการดูแลสวัสดิการสังคม

ขณะที่ในมิติของ วินัยการคลัง การดำเนินนโยบายที่ลดรายได้ของรัฐโดยขาดมาตรการรองรับที่เพียงพอ อาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังในระยะกลางและระยะยาว โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาถึงระดับหนี้สาธารณะที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น การใช้มาตรการที่เน้นการอุดหนุนในวงกว้าง จึงอาจยิ่ง ‘ซ้ำเติมข้อจำกัดด้านพื้นที่ทางการคลัง’ และลดความสามารถของรัฐในการดำเนินนโยบายเชิงรุกในด้านอื่นๆ

นอกจากนี้ มาตรการที่ไม่สะท้อนต้นทุนพลังงานที่แท้จริงยังอาจก่อให้เกิดพฤติกรรมการใช้พลังงานที่ไม่มีประสิทธิภาพ และลดแรงจูงใจในการปรับตัวของทั้งภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจ ไม่ว่าจะเป็นการประหยัดพลังงานหรือการลงทุนในพลังงานทางเลือก ซึ่งเป็นประเด็นสำคัญต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนในระยะยาว

ด้วยเหตุนี้ ข้อเสนอเชิงนโยบายจึงมุ่งเน้นให้ภาครัฐหันมาใช้มาตรการที่มีลักษณะเฉพาะเจาะจงมากขึ้น โดยให้ความสำคัญกับการช่วยเหลือกลุ่มเปราะบางเป็นหลัก ควบคู่ไปกับการรักษาวินัยการคลังอย่างเคร่งครัด การออกแบบมาตรการในลักษณะดังกล่าวไม่เพียงช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้จ่ายภาครัฐ แต่ยังช่วยลดความเสี่ยงจากการขาดดุลการคลังที่อาจลุกลาม

ไพ่ใบสุดท้าย!

ต้องยอมรับว่าในช่วงที่ราคาน้ำมันในประเทศมีการปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างน่าใจหายนั้น มีข้อเสนอหนึ่งที่ถูกหยิบยกมาพูดกันอย่างมาก นั่นคือ ‘การปรับลดภาษีสรรพสามิตน้ำมัน’ ที่ต่างมองกันว่าเครื่องมือนี้จะมีส่วนสำคัญในการช่วยบรรเทาวิกฤตพลังงานได้ แต่ในอีกมุม มาตรการนี้จะมีผลกระทบโดยตรงต่อโครงสร้างรายได้ของภาครัฐ ดังนั้นการตัดสินใจใช้มาตรการดังกล่าวจึงมักจะเกิดขึ้นในสถานการณ์ที่เครื่องมือเชิงนโยบายอื่นๆ ไม่สามารถควบคุมผลกระทบของราคาพลังงานที่เพิ่มสูงขึ้นได้อย่างเพียงพอ แต่ก็ต้องยอมรับอีกด้วยว่า มาตรการนี้มีต้นทุนทางการคลังที่ชัดเจนและหลีกเลี่ยงได้ยาก

ดังนั้น ในมิติของ วินัยการคลัง การใช้มาตรการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันในฐานะ ‘ไพ่ใบสุดท้าย’ จึงเป็นตัวสะท้อนถึงข้อจำกัดของพื้นที่ทางการคลัง (fiscal space) และความจำเป็นในการรักษาเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาว โดย ‘แหล่งข่าวจากกระทรวงการคลัง’ ระบุว่า ภาษีสรรพสามิตเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐ การปรับลดภาษีดังกล่าว จึงเท่ากับเป็นการลดศักยภาพในการจัดเก็บรายได้เพื่อนำไปใช้ในภารกิจสาธารณะอื่นๆ และหากนำมาใช้ก่อนเวลาอันควร อาจทำให้ภาครัฐขาดเครื่องมือในการรับมือกับสถานการณ์ที่อาจจะรุนแรงยิ่งขึ้นในอนาคต อีกทั้งยังเป็นการเพิ่มความเสี่ยงต่อการขาดดุลและการสะสมหนี้สาธารณะในระดับที่ไม่ยั่งยืน

“การกำหนดให้มาตรการดังกล่าวเป็นทางเลือกสุดท้าย ยังมีนัยสำคัญในเชิงประสิทธิภาพของนโยบาย โดยเปิดโอกาสให้ภาครัฐสามารถใช้มาตรการที่มีความเฉพาะเจาะจงและมีต้นทุนต่ำกว่า เช่น การอุดหนุนแบบมุ่งเป้า (targeted subsidies) หรือการช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มเปราะบาง ก่อนที่จะตัดสินใจใช้มาตรการที่มีลักษณะครอบคลุมทั้งระบบ การจัดลำดับความสำคัญของเครื่องมือเชิงนโยบายในลักษณะนี้ จะช่วยให้การบริหารวิกฤตพลังงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และลดความเสี่ยงที่วิกฤตพลังงานจะลุกลามไปสู่ปัญหาทางการคลังในระยะต่อไปอีกด้วย” แหล่งข่าวจากกระทรวงการคลัง กล่าว

เตรียมพร้อมรับมือ

ในช่วงแรกที่เกิดวิกฤตพลังงานจากสถานการณ์ความขัดแย้งในตะวันออกกลางนั้น เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.การคลัง ได้สั่งการให้กระทรวงการคลังเตรียมความพร้อมไว้ในทุกมิติเพื่อรับมือกับสถานการณ์ดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นการให้อำนาจกระทรวงการคลังค้ำประกันการกู้เงินของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ไปจนถึงแนวทางเรื่องการปรับลดภาษีสรรพสามิตน้ำมัน เพื่อเป็นทางเลือกในการช่วยเหลือประชาชน แต่หลักๆ ยังเป็นการใช้กลไกของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงในการรักษาเสถียรภาพราคาน้ำมันอยู่ หากกลไกของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงถึงขีดจำกัด ก็จะต้องมีการพิจารณาแนวทางเพิ่มเติมเข้าไป

ซึ่งมาตรการลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลนั้น จะต้องพิจารณาสอดประสานกับกลไกของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ส่วนจะลดในอัตราเท่าไหร่ หรือทำขนาดไหน จะต้องพิจารณาฐานะการคลังเป็นสำคัญด้วย เพราะต้องเข้าใจว่าเงินทุกบาททุกสตางค์เป็นเงินภาษีของประชาชน การจะทุ่มทุกอย่างเข้าไปเพื่ออุ้มราคาน้ำมันเพียงอย่างเดียว จะทำให้เราไม่สามารถไปช่วยเหลือประชาชนที่เดือดร้อนอย่างแท้จริงได้ เนื่องจากไม่ใช่ทุกคนที่มีรถใช้ ดังนั้นเป้าหมายหลักของรัฐบาลคือการช่วยเหลือประชาชน ไม่ใช่การอุ้มราคาน้ำมัน การดำเนินมาตรการต่างๆ จึงต้องพิจารณาอย่างรอบคอบเพื่อไม่ให้เกิดวิกฤตซ้อนวิกฤต

“การลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันคงต้องขอดูรายละเอียดอีกครั้ง เพราะวันนี้เรามีกลไกหลักที่ประเทศใช้คือกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง และภาษีสรรพสามิต ซึ่งทั้ง 2 เรื่องเป็นการอุ้มราคา ดังนั้นไม่ว่าใช้กลไกอะไรผลต่อประชาชนก็ไม่แตกต่างกัน เป็นการอุ้มราคา ช่วยคนใช้รถ แต่วันนี้รัฐบาลพยายามจะเปลี่ยน เพราะต้องยอมรับว่าพลังงานราคาถูกอาจจะเป็นเรื่องยาก เนื่องจากแหล่งพลังงานถูกทำลาย สิ่งที่รัฐบาลจะทำจากนี้คือการพยายามช่วยคนให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ เราเปลี่ยนมาช่วยคนแทน” รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.การคลัง กล่าว

ด้าน ลวรณ แสงสนิท ปลัดกระทรวงการคลัง ได้ระบุว่า ขณะนี้กระทรวงการคลังและกระทรวงพลังงานอยู่ระหว่างการหารือกันอย่างใกล้ชิดเกี่ยวกับสถานการณ์ราคาน้ำมันในตลาดโลก และต้องยอมรับว่าปัจจุบันระดับราคายังมีความผันผวนอย่างมาก จึงต้องติดตามสถานการณ์อย่างใกล้ชิด เพื่อประเมินจังหวะและเงื่อนไขในการออกมาตรการดูแลอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพที่สุด

โดยยังเห็นว่าจากระดับราคาน้ำมันในปัจจุบัน กลไกของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงยังมีศักยภาพเพียงพอที่จะรองรับได้ เพราะกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเองถูกออกแบบมาให้สถานะสามารถบวกได้และลบได้เช่นเดียวกัน เพื่อดูแลและพยุงราคาน้ำมันในประเทศให้มีเสถียรภาพ และนอกจากนี้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเองก็ยังมีศักยภาพในการกู้เงินเอง ตรงนี้ก็จะช่วยรองรับได้อีกระยะหนึ่ง ก่อนที่จะมีการออกพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) กู้เงินเพื่อชดเชยกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง

ส่วนมาตรการภาษี โดยเฉพาะการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันนั้น ‘จะยังไม่มีการเอามาใช้’ และมองว่าประเด็นเรื่องภาษีน่าจะเป็นแนวทางหรือ ทางเลือกสุดท้าย ที่จะถูกหยิบมาใช้ดำเนินการ เพราะหลายฝ่ายยังเห็นตรงกันว่าจากระดับราคาน้ำมันในปัจจุบันนั้น กลไกของกองทุนน้ำมันฯ ยังมีศักยภาพเพียงพอที่จะรับมือได้

ลดภาษีดีเซลสูญรายได้ 2 พันล้าน

ทั้งนี้ หากมีการดำเนินการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันจริง จะเป็นการดำเนินการเฉพาะน้ำมันดีเซลเพียงอย่างเดียวเท่านั้น ซึ่งปัจจุบันมีการจัดเก็บภาษีดังกล่าวอยู่ที่ราว 5-6 บาทต่อลิตร ขึ้นอยู่กับประเภทของน้ำมันดีเซล และคาดว่าจะเป็นเพียง ‘มาตรการชั่วคราวเท่านั้น’ ส่วนหนึ่งเพราะสถานการณ์ราคาพลังงานมีการเปลี่ยนแปลงขึ้น-ลงทุกวัน ดังนั้นก็ต้องมาพิจารณาว่าในแต่ละช่วงเวลาจะใช้มาตรการลักษณะใดจึงจะเหมาะสมที่สุด

โดยจากข้อมูลพบว่า การปรับลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลทุกๆ 1 บาทต่อลิตร จะทำให้รัฐสูญเสียรายได้ราว 2 พันล้านบาทต่อเดือน ซึ่งต้องยอมรับว่าเรื่องนี้ส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้อย่างแน่นอน ดังนั้นในมิติคู่ขนาน กระทรวงการคลังก็ต้องมาพิจารณาแนวทางการจัดเก็บรายได้เพิ่มเติมว่าจะมีส่วนไหนมาชดเชยในส่วนที่ต้องสูญเสียไปบ้าง เช่น รายได้จากภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) จากการนำเข้าที่มีการขยายตัวเพิ่มขึ้น จากอัตราแลกเปลี่ยนที่อ่อนค่าลง ซึ่งส่งผลให้สินค้านำเข้ามีราคาสูงขึ้น นั่นหมายความว่า กระทรวงการคลังจะต้องใช้ความพยายามอย่างถึงที่สุดเพื่อให้การจัดเก็บรายได้ยังเป็นไปตามเป้าหมายที่ได้รับ

เล็งขยายเพดานหนี้สาธารณะรับมือวิกฤต

อย่างไรก็ดี ก่อนหน้านี้ เอกนิติ ยอมรับว่าผลกระทบจากวิกฤตพลังงานโลกครั้งนี้ได้สั่นสะเทือนภาพรวมการเติบโตของเศรษฐกิจไทย ซึ่งยอมรับว่าปัจจัยเสี่ยงดังกล่าวทำให้การคาดการณ์แนวโน้มการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในปี 2569 เป็นไปได้ค่อนข้างยาก เนื่องจากสถานการณ์ความขัดแย้งในตะวันออกกลางและวิกฤตพลังงานโลกยังไม่จบ แต่เบื้องต้นประเมินว่าราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกที่ปรับขึ้นทุก 10 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล จะส่งผลกระทบต่อจีดีพีไทยราว 0.2% โดยขณะนี้พบว่า ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกได้ปรับขึ้นมาแล้วราว 30-40 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล ดังนั้นจึงประเมินคร่าวๆ ว่า ปัจจัยเสี่ยงในขณะนี้ได้ส่งผลกระทบต่อตัวเลขจีดีพีไทยในปี 2569 แล้วประมาณ 0.6%

และยังยอมรับอีกว่า จากสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในขณะนี้ได้ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยมีความเสี่ยงที่จะเกิดภาวะ stagflation หรือภาวะเศรษฐกิจชะลอตัว ขณะที่อัตราเงินเฟ้อสูงขึ้น ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นแค่กับประเทศไทยเท่านั้น แต่มีความเสี่ยงแบบเดียวกันเกือบทุกประเทศทั่วโลก โดยรัฐบาลได้พยายามอย่างเต็มที่ในการควบคุม และบรรเทาผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น และค่อยๆ ลุกลามจากวิกฤตสงครามไปสู่วิกฤตพลังงาน หากไม่เร่งแก้ไขปัญหาส่วนนี้อาจจะตามมาด้วยวิกฤตราคาสินค้า วิกฤต supply chain และวิกฤตดีมานต์ชะลอตัว

อีกประเด็นที่น่าสนใจ คือ รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.การคลัง ยอมรับว่า หากมีความจำเป็นจริงๆ ก็อาจจะต้องมีการปรับกรอบวินัยการเงินการคลังเพื่อให้มีความยืดหยุ่น สามารถรองรับสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในขณะนี้ แต่ต้องเป็นไปอย่างรอบคอบที่สุด โดยที่ผ่านมากระทรวงการคลังจะยืนยันอย่างหนักแน่นมาโดยตลอดว่าจะยังคงยึดกรอบวินัยการเงินการคลังในปัจจุบัน

รัฐบาลตั้งเป้าหมายในการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพที่สุด เพราะเรามีงบประมาณอยู่อย่างจำกัด โดยเฉพาะในปีงบประมาณ 2570 อะไรที่ไม่จำเป็น ที่เป็นส่วนเกิน ตัดได้ก็จะตัดทิ้งทั้งหมด เช่น งบดูงานต่างประเทศ งบเครื่องแต่งกาย (ตัดสูท) งบฟุ่มเฟือย เพราะเราต้องเอางบประมาณมาใช้ในการดูแลเยียวยาประชาชนในช่วงวิกฤตนี้ ที่ไม่มีใครรู้ว่าจะนานเท่าไหร่ โดยทั้งหมดจะยังยืนอยู่บนวินัยการเงินการคลัง ภายใต้แผนการคลังระยะปานกลาง (medium-term fiscal framework: MTFF) เพื่อทำให้การใช้งบประมาณดีที่สุด

ขณะที่ ‘บลูมเบิร์ก (Bloomberg)’ รายงานว่า เอกนิติ ระบุว่า รัฐบาลกำลังพิจารณารายละเอียดเกี่ยวกับการเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะ จากกรอบวินัยการคลังในปัจจุบันกำหนดไว้ที่ 70% ของจีดีพี ขณะที่ระดับหนี้สาธารณะของไทยในปัจจุบันอยู่ที่ราวกว่า 66% ของจีดีพี ซึ่งรวมหนี้สินของรัฐวิสาหกิจและหนี้สินจากการช่วยเหลือสถาบันการเงินในช่วงวิกฤตการเงินเอเชียในปี 1997 ขณะเดียวกันจะมีการพูดคุยกับบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (credit rating agency) ถึงแนวทางในการสร้างความเข้าใจระหว่างกันเกี่ยวกับทิศทางและความยืดหยุ่นของการบริหารกรอบวินัยการคลังภายใต้ภาวะที่เต็มไปด้วยแรงกดดัน

อย่างไรก็ดี ถือเป็นอีกโจทย์ใหญ่สำคัญของรัฐบาลที่ต้องวัดฝีมือไม่ว่าจะเป็นการแก้ไขวิกฤตพลังงานที่กำลังเกิดขึ้น ซึ่งหากขาดการพิจารณาอย่างรอบด้าน วิกฤตพลังงาน ในปัจจุบันอาจพัฒนาไปสู่ปัญหาที่ซับซ้อนยิ่งขึ้นในรูปแบบของวิกฤตทางการคลัง กลายเป็น ‘วิกฤตซ้อนวิกฤต’ ที่ยากต่อการบริหารจัดการในอนาคต ดังนั้น การกำหนดนโยบายจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงสมดุลระหว่างการบรรเทาผลกระทบระยะสั้นและการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาวอย่างรอบคอบและมีวินัย ขณะเดียวกัน การรักษาวินัยการคลัง ก็อาจต้องพิจารณาควบคู่กับการเพิ่มประสิทธิภาพเชิงโครงสร้างของระบบพลังงาน จะเป็นกลไกสำคัญในการลดความเปราะบางทางเศรษฐกิจ และป้องกันไม่ให้ วิกฤตพลังงานลุกลามไปสู่ ความไม่มั่นคงทางการคลัง ในระยะยาวได้อย่างยั่งยืน.