นักวิชาการ วิเคราะห์ 'พ.ร.ก.กู้เงิน4แสนล้าน' เมื่อนโยบายระยะยาวสวมรอยเหตุฉุกเฉิน

11 พ.ค.2569-วัส ติงสมิตร นักวิชาการอิสระ โพสต์เฟซบุ๊กเรื่อง “วิเคราะห์ พ.ร.ก. กู้เงินฯ 2569: เมื่อนโยบายระยะยาวสวมรอยเหตุฉุกเฉิน?” เนื้อหาระบุว่า การตรา พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 กลายเป็นประเด็นที่นักนิติศาสตร์และนักเศรษฐศาสตร์การคลังกำลังจับตามองอย่างใกล้ชิด

ประเด็นสำคัญที่ต้องขีดเส้นใต้ไว้คือ ข้อถกเถียงนี้ไม่ใช่เรื่องที่ว่า “รัฐกู้เงินได้หรือไม่” เพราะโดยพื้นฐานอำนาจรัฐย่อมทำได้อยู่แล้ว  แต่ประเด็นที่แหลมคมกว่าคือ “การเลือกใช้ช่องทางทางลัด” อย่าง พ.ร.ก. แทนที่จะเป็น พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) นั้น สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ในรัฐธรรมนูญหรือไม่

1.บททดสอบ “มาตรา 172”: วิกฤตจริงหรือแค่รีบใช้เงิน?

ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 รัฐบาลจะออก พ.ร.ก. ได้ก็ต่อเมื่อมีเหตุผลความจำเป็นเพื่อรักษาความปลอดภัยของประเทศ, ความปลอดภัยสาธารณะ, ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ โดยมีเงื่อนไขสำคัญคือต้องเป็นกรณี “ฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้” การที่รัฐบาลจะผ่านบททดสอบนี้ได้ ต้องพิสูจน์ให้เห็น “สองชั้น” พร้อมกัน: ชั้นแรก: มีวิกฤตการณ์ที่กระทบความมั่นคงทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงจริง ชั้นที่สอง: วิกฤตนั้นรอการตรา พ.ร.บ. ผ่านกระบวนการรัฐสภาไม่ได้ (เพราะอาจเกิดความเสียหายที่กู้เงินไม่ทัน) ปัญหาของ พ.ร.ก. ฉบับนี้คือเนื้อหาที่มีลักษณะ “ลูกผสม” ระหว่างการแก้ปัญหาระยะสั้นกับการวางรากฐานระยะยาว ซึ่งมีสถานะทางรัฐธรรมนูญที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง

2. วงเงิน 400,000 ล้านบาท: สองหน้าของเหรียญเดียวกัน

เมื่อพิจารณาในรายละเอียด วงเงินกู้ถูกแบ่งออกเป็นสองส่วนใหญ่ๆ ที่มีน้ำหนักความสมเหตุสมผลต่างกัน: ส่วนที่ 1: การเยียวยาวิกฤตเฉพาะหน้า (200,000 ล้านบาท) ใช้เพื่อบรรเทาค่าพลังงาน ช่วยเกษตรกร และประคองเศรษฐกิจจากราคาพลังงานโลกที่ผันผวน ส่วนนี้รัฐบาลยังมีข้ออ้างที่พอรับฟังได้ว่า หากรอผ่านกระบวนการงบประมาณตามปกติ อาจไม่ทันต่อความเดือดร้อนของประชาชน แม้จะมีคำถามว่าเหตุใดไม่ใช้ “งบกลาง” หรือ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (งบกลางปี) ก็ตาม  ส่วนที่ 2: การเปลี่ยนผ่านพลังงาน (200,000 ล้านบาท) ในบัญชีท้าย พ.ร.ก. ระบุถึงโครงการอย่าง EV, สถานีชาร์จ, คาร์บอนเครดิต และการพัฒนาทักษะแรงงาน สิ่งเหล่านี้คือนโยบายสาธารณะเชิงโครงสร้างระยะยาว (Long-term Structural Policy) ซึ่งโดยสภาพแล้วไม่ใช่เรื่อง “ฉุกเฉินรีบด่วน” ที่ต้องข้ามหัวรัฐสภา การผลักดันนโยบายเศรษฐกิจสีเขียว (Green Economy) ควรเป็นการอภิปรายและตรวจสอบผ่านกลไกงบประมาณปกติเพื่อให้เกิดความรอบคอบ

3. อันตรายของการสร้างบรรทัดฐาน “นโยบายฉุกเฉิน”

หากเรายอมรับว่า “การเปลี่ยนผ่านพลังงาน” เป็นเหตุฉุกเฉินตามมาตรา 172 ได้ นั่นเท่ากับเป็นการเปิดประตูให้รัฐบาลในอนาคตสามารถอ้าง “ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ” เพื่อออก พ.ร.ก. กู้เงินทำนโยบายใดก็ได้ ไม่ว่าจะเป็น AI, Soft Power หรือ Smart City ผลกระทบที่ตามมาคือ:  ระบบนิติบัญญัติอ่อนแอลง: รัฐสภาจะถูกลดบทบาทจากการเป็นผู้ตรวจสอบงบประมาณ เหลือเพียงผู้รับทราบสิ่งที่เกิดขึ้นไปแล้ว  การตีความกฎหมายที่กว้างจนเกินไป: คำนิยามอย่าง “สร้างเศรษฐกิจใหม่” หรือ “พัฒนานวัตกรรม” ที่ปรากฏใน พ.ร.ก. มีลักษณะคลุมเครือ เปิดช่องให้ฝ่ายบริหารใช้เงินกู้จำนวนมหาศาลได้ตามอำเภอใจ โดยขาดการคานอำนาจที่เหมาะสม

4. ทางออกและหมุดหมายทางกฎหมายในศาลรัฐธรรมนูญ

ในทางทฤษฎี หากมีการยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ศาลอาจเลือกเดินได้หลายทาง แต่แนวทางที่น่าสนใจที่สุดคือ วินิจฉัยว่า “ไม่เป็นไปตามมาตรา 172 เฉพาะบางส่วน” (Severability) หากศาลมองว่า “ส่วนเยียวยา” กับ “ส่วนเปลี่ยนผ่าน” สามารถแยกออกจากกันได้ในทางวัตถุประสงค์และบัญชีท้าย ศาลอาจวินิจฉัยให้ส่วนการเยียวยายังคงอยู่ แต่ให้ส่วนการเปลี่ยนผ่านที่เป็นนโยบายระยะยาวตกไปเนื่องจากขัดมาตรา 172  อย่างไรก็ตาม ความท้าทายคือโครงสร้างของ พ.ร.ก. มักจะผูกโยงวงเงินและกลไกไว้ด้วยกันจนยากจะแยกออกจากกันได้

บทสรุป

พ.ร.ก. กู้เงินฯ 2569 ฉบับนี้ ไม่ใช่เพียงเรื่องของการบริหารจัดการหนี้สาธารณะ แต่มันคือการทดสอบ “ขอบเขตอำนาจของฝ่ายบริหาร” ในระบบประชาธิปไตย แม้รัฐบาลจะพยายามออกแบบกลไกรายงานผลไว้ แต่การเอา “แผนพัฒนาเศรษฐกิจ” มาแปะป้ายเป็น “เหตุฉุกเฉิน” ถือเป็นการเดิมพันที่เสี่ยงสูงต่อหลักการวินัยการเงินการคลัง  

หากคดีนี้ไปถึงศาลรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยที่ออกมาจะเป็น “หมุดหมายสำคัญ” ที่กำหนดทิศทางว่า ในอนาคตรัฐบาลจะสามารถกู้เงินนอกระบบงบประมาณเพื่อทำนโยบายระยะยาวได้กว้างขวางเพียงใด และดุลอำนาจระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภาจะยังคงความสมดุลไว้ได้หรือไม่