ปฏิรูปเศรษฐกิจไทย: สร้างสมดุลเพื่ออนาคตที่ยั่งยืน

หากเปรียบเศรษฐกิจไทยเป็นบ้านสักหลัง ก็คงเป็นบ้านที่ทรุดโทรม ขาดการดูแลให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนไป อาการต่างๆ ที่เห็นชัด ไม่ว่าจะเป็นปัญหารายได้ไม่พอรายจ่าย หนี้ภาคครัวเรือน หรือปัญหาโลกสองใบ ล้วนทำให้เศรษฐกิจไทยอ่อนแอ เปราะบางต่อปัจจัยเสี่ยงและความไม่แน่นอน ปัญหาเหล่านี้ล้วนมีรากฐานมาจากการ ‘ขาดสมดุล’ ในเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ 

ความไม่สมดุล 3 ประการของโครงสร้างเศรษฐกิจไทย

1. ความไม่สมดุลระหว่างรายได้-รายจ่าย : ครัวเรือนจำนวนมากมีรายได้ไม่แน่นอน เติบโตช้า แต่รายจ่ายจำเป็นยังคงสูง ทำให้ต้องพึ่งพิงการกู้ยืม นำไปสู่ปัญหาหนี้สิน นอกจากนี้ ระบบการเงินไทยยังสนับสนุนสินเชื่อเพื่อการบริโภคมากกว่าการลงทุน ซึ่งไม่เอื้อต่อการสร้างรายได้ระยะยาว

2. ความไม่สมดุลระหว่างภายนอก-ภายใน : เศรษฐกิจไทยพึ่งพาการส่งออกและการลงทุนจากต่างประเทศ โดยกิจกรรมการผลิตส่วนใหญ่ผูกติดกับสายพานการผลิตโลก แต่มักเป็นการนำเข้าวัตถุดิบหรือสินค้าขั้นกลางมาประกอบเพื่อส่งออก โดยไม่ได้สร้างมูลค่าเพิ่มมากเท่าที่ควร ลักษณะการเติบโตแบบ “Outside-in” นี้ ทำให้ผลประโยชน์กระจุกตัวกับธุรกิจขนาดใหญ่และบริษัทต่างชาติ แทนที่จะกระจายไปสู่ภาคส่วนอื่นภายในประเทศ โดยเฉพาะ SMEs

3. ความไม่สมดุลระหว่างผลตอบแทน-ความเสี่ยงในภาคการเงิน : ภาคการเงินไทยเติบโตแข็งแกร่ง แต่ไม่สามารถส่งผ่านการเติบโตไปสู่ภาคเศรษฐกิจจริงได้เต็มที่ ปัญหาคือสัดส่วนสินเชื่อเพื่อการบริโภคสูงกว่าสินเชื่อธุรกิจ และธุรกิจ SMEs เข้าไม่ถึงสินเชื่อ โครงสร้างแรงจูงใจของสถาบันการเงินให้น้ำหนักกับการบริหารความเสี่ยงและขาดข้อมูลเกี่ยวกับ SMEs ทำให้หลีกเลี่ยงการปล่อยสินเชื่อ

สร้างสมดุลใหม่ด้วย ‘Inside-Out’ และ Inclusiveness

เพื่อแก้ไขความไม่สมดุลภายนอก-ภายใน เศรษฐกิจไทยต้องเปลี่ยนจากการเติบโตแบบ ‘Outside-in’ ไปสู่โมเดลใหม่แบบ ‘Inside-out’ หรือ “ระเบิดจากข้างใน” ซึ่งหมายถึงการเพิ่มผลิตภาพจากภายในประเทศโดยยกระดับการผลิตสินค้าให้มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นจากทุกภาคส่วน การเติบโตต่อไปจะไม่ใช่จากการสะสม ‘จำนวน’ ปัจจัยการผลิต แต่จะมาจาก ‘คุณภาพ’ และการเพิ่มคุณค่า อย่างไรก็ตาม ไทยยังขาดกลไกที่เอื้อให้เกิดการโอนย้ายทรัพยากรและองค์ความรู้ไปยังภาคเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงในมิติต่างๆ การพัฒนาแบบ Inside-out ยังเผชิญปัญหาเชิงโครงสร้างหลายด้าน เช่น ผลิตภาพแรงงานที่ไม่เติบโตทันการพัฒนาอุตสาหกรรมที่พึ่งพิงเทคโนโลยีต่างชาติ ข้อจำกัดด้านเทคโนโลยี การวิจัยและพัฒนา คุณภาพการศึกษาและทักษะแรงงานที่ไม่ตรงความต้องการ กฎเกณฑ์ที่เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขัน โครงสร้างพื้นฐานขนส่งและโลจิสติกส์ที่ยังไม่เชื่อมโยงและมีต้นทุนสูง และที่สำคัญคือข้อจำกัดในการเข้าถึงเงินทุนและบริการทางการเงินที่มีประสิทธิภาพของ SMEs

ทั้งนี้ แบบจำลองการเติบโตใหม่ต้องการโครงสร้างเชิงสถาบันที่สนับสนุนให้เกิดการ ‘ปรับสมดุล’ โดยเฉพาะ ‘ระบบการเงินที่ทั่วถึง’ (Inclusive) ซึ่งหน่วยเศรษฐกิจในทุกระดับความเสี่ยงจะต้องสามารถเข้าถึงกลไกการเงินในระบบได้ ผ่านช่องทาง เครื่องมือ และราคาที่เหมาะสมกับลักษณะทางเศรษฐกิจนั้น เป้าหมายคือกลุ่ม MSME ซึ่งมีจำนวนมากแต่เข้าถึงเงินทุนระยะยาวได้ยาก ระบบการเงินที่ดีจะต้องสามารถจัดสรรทรัพยากรจากผู้ที่มีเงินเหลือไปยังผู้ที่เห็นโอกาสแต่ขาดเงินทุน สนับสนุนการระดมทุนในทุกลำดับขั้นของธุรกิจและควรมีเครื่องมือทางการเงินที่หลากหลาย ซึ่งจะสร้าง ‘ความเท่าเทียมกันของโอกาส’ ในการเข้าถึงแหล่งเงินทุน ตลาด และการแข่งขัน เอื้อให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ “ระเบิดจากข้างใน” และขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยให้เติบโตอย่างยั่งยืน

กุญแจสู่การปฏิรูปที่สัมฤทธิผล

การปฏิรูปทางเศรษฐกิจคือการปรับเปลี่ยนโครงสร้าง โดยเฉพาะเชิงสถาบัน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและกระจายผลประโยชน์ให้ทั่วถึง การปฏิรูปเป็น ‘Collective Action’ ที่ต้องอาศัยการตัดสินใจและการมีส่วนร่วมของคนในระบบเศรษฐกิจ ความท้าทายของการปฏิรูปคือความไม่เสมอกันสองประการ 1) ความไม่เสมอกันระหว่างผู้ได้และผู้เสียประโยชน์ : การปฏิรูปมักมีผู้เสียประโยชน์ในระยะสั้น ทั้งกลุ่มผลประโยชน์เดิมที่กลัวสูญเสียสถานะและอิทธิพล และผู้ที่ขาดความสามารถในการปรับตัว และ 2) ความไม่เสมอกันระหว่างเงื่อนเวลาในการจ่ายต้นทุนกับการรับประโยชน์ : ต้นทุนมักต้องจ่ายทันที แต่ผลประโยชน์เกิดขึ้นในอนาคตและมีความไม่แน่นอน ความไม่แน่นอนนี้ทำให้คนสนับสนุนการปฏิรูปน้อยลง แม้กระทั่งคนที่น่าจะได้รับประโยชน์ก็ตาม นอกจากนี้ วัฏจักรทางการเมืองมักสั้นกว่าระยะเวลาที่การปฏิรูปจะเห็นผล ทำให้ผู้ดําเนินนโยบายมีแรงจูงใจเน้นนโยบายระยะสั้นมากกว่าการปฏิรูปที่ต่อเนื่องยาวนาน

ดังนั้น การปฏิรูปที่สัมฤทธิผลได้จึงควรมีคุณลักษณะ 3 ประการเพื่อเอาชนะความไม่เสมอกันเหล่านี้:

1.  มาจากการยินยอมและการมีส่วนร่วมอย่างทั่วถึง : ต้องมีกลไกสื่อสารและทำงานร่วมกันระหว่างผู้ปฏิรูปและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การสื่อสารที่ดีช่วยปรับแรงจูงใจและสร้างการสนับสนุน

2. ผู้ปฏิรูปมีแรงจูงใจและอำนาจในการขับเคลื่อนอย่างต่อเนื่อง : แรงจูงใจควรอยู่เหนืองานวัฏจักรเศรษฐกิจและการเมือง และผู้ขับเคลื่อนต้องมีอำนาจในการประสานงาน คานอำนาจกลุ่มผลประโยชน์ และมีความน่าเชื่อถือ

3.  มีเครื่องมือปฏิรูปที่หลากหลาย ทรัพยากรเพียงพอ และหน่วยปฏิบัติการที่มีกำลังขับเคลื่อน : ต้องมีเครื่องมือที่เหมาะสมกับบริบท มีเงินทุนสนับสนุนที่ไม่กระทบฐานะการคลัง และหน่วยงานระดับปฏิบัติการที่มีแรงจูงใจและศักยภาพ

ในการออกแบบและขับเคลื่อนการปฏิรูป ต้องวางกลยุทธ์ที่เอื้อต่อความสำเร็จ เช่น การเรียงลำดับความสำคัญ เน้นโครงการที่มีผลประโยชน์ส่วนเพิ่มมากกว่าต้นทุนส่วนเพิ่ม และโครงการที่ส่งผลต่อโครงสร้างเศรษฐกิจโดยรวมซึ่งมีผลกระทบกว้างขวาง อาจจับคู่การปฏิรูปที่ง่ายเข้ากับการปฏิรูปที่ยากเพื่อชดเชยต้นทุน จังหวะเวลา มักเริ่มต้นหลังการเลือกตั้ง หรือในช่วงวิกฤตและต่อเนื่องในช่วงฟื้นตัว เพื่อใช้เป็นโอกาสชี้ปัญหาและสร้างการยอมรับ ความเร็ว การเร่งปฏิรูปช่วยเพิ่มโอกาสสำเร็จ เพราะทำให้คนเห็นประโยชน์เร็วขึ้นและสร้างความเชื่อมั่น อย่างไรก็ตาม ต้องสื่อสารชัดเจนและต่อเนื่อง ไม่ข้ามขั้นตอนสำคัญ หรือไม่รอให้คนปรับตัว การช่วยเหลือผู้เสียประโยชน์ ประสบการณ์ต่างประเทศชี้ว่า การช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบช่วยให้การปฏิรูปได้รับการสนับสนุนมากขึ้น แต่วิธีที่เหมาะสมคือการชดเชยทางอ้อมผ่านการให้โอกาสทางเศรษฐกิจและสร้างแรงจูงใจที่เหมาะสม เช่น การเข้าถึงบริการสาธารณสุข การศึกษา หรือระบบประกันสังคมที่ทั่วถึงขึ้น ซึ่งไม่บิดเบือนกลไกตลาดและช่วยให้คนสร้างภูมิคุ้มกันเพื่อปรับตัวได้ดีขึ้น

บริบทไทยในปัจจุบันสู่การปฏิรูปที่เป็นจริง

จากสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน สังคมไทยกำลังเคลื่อนเข้าสู่ ‘ความเข้าใจร่วมกัน’ ว่าการยอมสละผลประโยชน์ระยะสั้นเพื่อกระจายการมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจให้คนส่วนใหญ่ จะให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่าและยั่งยืนกว่าในระยะยาว การจำกัดโอกาสไม่ให้คนส่วนใหญ่มีส่วนร่วมกับการเติบโตจะทำให้เศรษฐกิจ ‘ติดหล่ม’ ไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพและไปไม่ถึงศักยภาพสูงสุดได้ การยอมให้เกิดการปฏิรูปจะเปิดโอกาสให้เศรษฐกิจเติบโตและกระจายผลประโยชน์ได้อย่างทั่วถึง เป็นการสร้าง ‘เค้กก้อนที่ใหญ่ขึ้น’ แทนที่จะแย่งชิงส่วนแบ่งจากก้อนเค้กที่ขนาดเท่าเดิม

เศรษฐกิจไทยต้องการการปฏิรูปเชิงโครงสร้างเพื่อแก้ไขความไม่สมดุล นำไปสู่การเติบโตแบบ ‘Inside-out’ และ ‘Inclusive Growth’ ที่ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม แต่การเปลี่ยนแปลงจะไม่เกิดขึ้นถ้าเราทุกคนคิดว่ามันเป็น ‘งานของคนอื่น’ ทุกคนในระบบเศรษฐกิจไทย – ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาชน จนถึงภาควิชาการ — ต้องร่วมกันลุกขึ้นมาทบทวนบทบาทของตน กล้าปรับเปลี่ยนวิธีคิด และขับเคลื่อนการปฏิรูปที่ยึดโยงกับผลประโยชน์ของส่วนรวมมากกว่าผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม วันนี้ จึงไม่ใช่คำถามว่าเรารู้หรือไม่ว่าควรทำอะไร แต่เราจะเริ่มลงมือทำกันได้แล้วหรือยัง.

บทความ คอลัมน์ พิจารณ์นโยบายสาธารณะ กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

ดร สมประวิณ มันประเสริฐ
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล