'มือกฎหมายมหาชน' ชำแหละรัฐธรรมนูญ การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีไม่ได้กำหนดระยะเวลาไว้

22 มิ.ย.2566 - จากกรณีคณะกรรมการการเลือกตั้ง(กกต.)ประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรครบ 500 คน ส่งผลให้ต้องเปิดประชุมสภาสมัยสามัญครั้งแรกภายใน 15 วันนับแต่วันที่ กกต.ประกาศรับรอง ประเด็นปัญหาที่มองข้ามช็อตว่า บุคคลใดที่จะมานั่งตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนที่ 30 ตามรัฐธรรมนูญมีที่มาอย่างไร มีระยะเวลาในการเลือกนายกรัฐมนตรีหรือไม่ อย่างไร จึงต้องไปหาคำตอบจากกูรูผู้เชี่ยวชาญรัฐธรรมนูญที่จะมาไขปัญหาและให้ความรู้กฎหมายมหาชนแก่พี่น้องประชาชน

ล่าสุด ดร.ณัฐวุฒิ วงศ์เนียม หรือ “ดร.ณัฎฐ์” มือกฎหมายมหาชนคนดัง โดยได้อธิบายและให้ความรู้ด้านกฎหมายมหาชน ถึงกระบวนการที่มานายกรัฐมนตรี คุณลักษณะต้องห้าม หลักเกณฑ์การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและระยะเวลาในการเลือกนายกรัฐมนตรี ว่า สำหรับกระบวนการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี พี่น้องประชาชนจะต้องทราบถึงที่มานายกรัฐมนตรีก่อนว่า มีทีมาอย่างไรเพื่อทำความเข้าใจได้อย่างถ่องแท้ สำหรับที่มาของตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เป็นตำแหน่งผู้นำฝ่ายบริหาร ตามโครงสร้างระบบรัฐสภา มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน กำกับ ควบคุมนโยบาย ตลอดจนยุทธศาสตร์ชาติ รัฐธรรมนูญ 2 ฉบับที่ผ่านมา ได้บัญญัติที่มาของนายกรัฐมนตรีแตกต่างกันกับฉบับปัจจุบัน ตนจะเทียบรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับให้ฟัง จะได้เห็นถึงความแตกต่าง การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 201 วรรคสอง นายกรัฐมนตรี ต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สำหรับ รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 171 วรรคสอง นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งได้รับแต่งตั้งตามมาตรา 172 พอที่จะอธิบายได้ว่า บุคคลผู้ที่จะดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรีได้นั้นต้องเป็น”สมาชิกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่มิได้กำหนดเป็นเงื่อนไขว่า ต้องเป็นสมาชิกผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งแบบสัดส่วนหรือแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง แตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2560 ได้กำหนดที่มาของนายกรัฐมนตรีไว้ตาม มาตรา 158 วรรคสอง นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159 จึงมีความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับก่อนหน้านี้ อย่างมีนัยยะสำคัญต่อที่มานายกรัฐมนตรีของประเทศไทย

สำหรับ การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญมาตรา 158 วรรคสอง นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159 ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติดังกล่าว มิได้บัญญัติให้นายกรัฐมนตรี ต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาเหมือนเช่นบทบัญญัติแห่งรับธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้น ส่งผลให้คุณสมบัติในการดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่จำเป็นอีกต่อไป ดังนั้น ในส่วนนี้ นายกรัฐมนตรีจึงเป็น “บุคคลภายนอกสภาผู้แทนราษฎร” ได้ ภาษาชาวบ้านที่เรียกว่า “นายกรัฐมนตรีคนนอก”

ในอดีตรัฐธรรมนูญ 2534 ได้บัญญัติที่มาของนายกรัฐมนตรีคนนอก ที่ไม่ได้ยึดโยงประชาชนเพราะไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จึงเกิด กรณีไฮแจคตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เป็นที่มาของการเปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรีกลางอากาศ โดย ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์ ประธานรัฐสภา ขณะนั้น ได้เปลี่ยนรายชื่อทูลเกล้าฯจาก พล.อ.อ.สมบุญ ระหงษ์ หัวหน้าพรรคขาติไทย ในขณะนั้น เปลี่ยนเป็น นายอานันท์ ปันยารชุณ นายกรัฐมนตรี แทน แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติที่มาของนายกรัฐมนตรีแตกต่างจากอดีตนายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบทำให้ประธานรัฐสภาไม่อาจเปลี่ยนโผได้ หมายความว่า ที่ประชุมรัฐสภามีมติเสียงข้างมาก 376 เสียง โหวตเลือกบุคคลใด เป็นนายกรัฐมนตรี ประธานรัฐสภาจะต้องเสนอบุคคลนั้น เป็นนายกรัฐมนตรี จะใช้เทคนิคเหมือนกับ ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์ อดีตประธานรัฐสภา ขณะนั้น ย่อมกระทำไม่ได้เพราะขัดต่อรัฐธรรมนูญ

เงื่อนไขหลัก เสนอบุคคลใดแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ประกอบด้วย 5 เงื่อนไข ดังนี้

(1) สภาผู้แทนราษฎรต้องเป็นผู้พิจารณาแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี โดยพิจารณาบุคคลที่มีคุณสมบัติไม่ต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 160 (มาตรา 159 วรรคแรก)

(2)ผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ต้องเป็นผู้ที่พรรคการเมืองเสนอชื่อไว้ในบัญชีตามมาตรา 88 (มาตรา 159 วรรคแรก) กล่าวคือ ในการเลือกตั้งทั่วไป ให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแจ้งรายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกินสามรายชื่อต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกตั้ง และให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศรายชื่อบุคคลดังกล่าวให้ประชาชนทราบ

 (3) บุคคลที่ถูกเสนอชื่อจากพรรคการเมืองนั้นต้องมี ภายใต้เงื่อนไข สมาชิกได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าร้อยละห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร (มาตรา 159 วรรคแรก)

(4) การเสนอชื่อบุคคลที่จะมาเป็นนายกรัฐมนตรี ต้องมีสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร (มาตรา 159 วรรคสอง)

(5)มติของสภาผู้แทนราษฎรที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นนายกรัฐมนตรี ต้องกระทำโดยการลงคะแนนโดยเปิดเผย และมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร (มาตรา 159 วรรคท้าย)

นอกจากนี้ ในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ได้กำหนดประเด็นการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีไว้ในบทเฉพาะกาล มาตรา 272 แบ่งเป็น 2 กรณี คือ

(1) ในกรณีที่มีมติให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญฯ มาตรา 272 วรรคแรก) กำหนดให้การพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159 วรรคหนึ่ง ให้กระทำในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา และมติที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 159 วรรคสาม ต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

หมายความว่า ในวาระแรกให้สมาชิกรัฐสภาประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 500 คน และสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 250 คน รวมสมาชิกทั้งสองสภา เป็นจำนวนทั้งสิ้น 750 คน ดังนั้น ในส่วนของมติให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา จึงต้องได้มติจำนวน 376 เสียงขึ้นไป เพื่อแต่งตั้งบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

(2) ในกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด และสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาเข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ในกรณีเช่นนั้น ให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาโดยพลัน และในกรณีที่รัฐสภามีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาให้ยกเว้นได้ ให้ดำเนินการตามวรรคหนึ่งต่อไป โดยจะเสนอชื่อผู้อยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 หรือไม่ก็ได้ (มาตรา 272 วรรคสอง)

การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนนอก ยกเว้นบัญชีพรรคการเมือง ตามมาตรา 272 วรรคสอง จะต้องดำเนินการ 2 ขั้นตอน ดังนี้

ขั้นตอนแรก การเสนอชื่อต่อประธานรัฐสภาเพื่อขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นไม่ต้องเสนอชื่อบุคคลที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีกรณีตามมาตรา 88 นั้น จะต้องมีจำนวนสมาชิกทั้งสองสภารวมกันจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมด กล่าวคือ ต้องได้จำนวนไม่น้อยกว่า 375 เสียง และ

ขั้นตอนที่สอง เมื่อขอเปิดประชุมร่วมกันของรัฐสภาได้แล้วจะต้องได้มติไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมด กล่าวคือ ต้องได้มติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 500 เสียง

หากย้อนกลับไปดูคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กำหนดให้คณะรัฐมนตรี ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสามสิบห้าคน (มาตรา 158 วรรคแรก) ดังนี้ เมื่อพิจารณาถึงคุณสมบัติของรัฐมนตรี ที่เป็นส่วนหนึ่งของคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 160 คุณสมบัติของนายกรัฐมนตรีต้องมีคุณสมบัติเช่นเดียวกับรัฐมนตรี ดังนี้

(1) มีสัญชาติไทยโดยการเกิด

(2) มีอายุไม่ต่ำกว่าสามสิบห้าปี

(3) สำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่า

(4) มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์

(5) ไม่มีพฤติกรรมอันเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง

(6) ไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 98 โดยในส่วนนี้ รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ได้กำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลมาตรา 264 วรรคสอง ยกเว้นมิให้นำบทบัญญัติมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15) มาใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้ง ทั่วไปครั้งแรก

(7) ไม่เป็นผู้ต้องคำพิพากษาให้จำคุก แม้คดีนั้นจะยังไม่ถึงที่สุด หรือมีการรอการลงโทษ เว้นแต่ในความผิดอันได้กระทำโดยประมาท ความผิดลหุโทษ หรือความผิดฐานหมิ่นประมาท

(8) ไม่เป็นผู้เคยพ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุกระทำการอันเป็นการต้องห้ามตามมาตรา 186 หรือมาตรา 187 มาแล้วยังไม่ถึงสองปีนับถึงวันแต่งตั้ง

สำหรับประเด็นที่น่าสนใจ คือ ระยะเวลาในการเลือกนายกรัฐมนตรี เป็นผลจากการที่พรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งอันดับ 1 ไม่สามารถรวบรวมเสียงให้ครบ 376 เสียง ตามบทเฉพาะกาล ตามเงื่อนไขโหวตเสียงเลือกนายกรัฐมนตรี ปัญหาว่า มีระยะเวลาการพิจารณาแต่งตั้งผู้สมควรเป็นนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญ 2540 ได้บัญญัติ มาตรา 202 วรรคแรก ให้สภาผู้แทนราษฎร พิจารณาให้ความเห็นชอบ บุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่มีการเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกตามมาตรา 159 โดยมาตรา 203 กำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำความขึ้นกราบบังคมทูลเพื่อทรงมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคลซึ่งได้รับคะแนนเสียงสูงสุดเป็นนายกรัฐมนตรี โดยมีกำหนดระยะเวลาภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลาดังกล่าว สำหรับรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 172 วรรคหนึ่ง ให้สภาผู้แทนราษฎร พิจารณาให้ความเห็นชอบ บุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี โดยไม่ได้กำหนดเวลาไว้ แตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2540 แต่รัฐธรรมนูญ 2550 วิธีการเลือกนายกรัฐมนตรี ได้บัญญัติไว้ใน มาตรา 172 วรรคสาม ต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หมายความว่า แกนนำจับขั้วรัฐบาลเสียงข้างมากเกินกว่ากึ่งหนึ่ง 251 เสียง สามารถเลือกนายกรัฐมนตรีได้ทันที จึงไม่มีปัญหาเรื่องเสียงข้างมากในการเลือกนายกรัฐมนตรี สำหรับรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 159 วรรคหนึ่ง ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 และเป็นผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 เฉพาะจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกได้รับเลือกเป็สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าร้อยละห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร แต่หากพิจารณาเงื่อนไขระยะเวลาในการเลือกนายกรัฐมนตรีกลับไม่ได้ระบุเวลาไว้เหมือนกับรัฐธรรมนูญ 2550 หากพิจารณาตัวแปรสำคัญ ขณะนี้ยังอยู่ในช่วงระยะเวลาห้าปีแรกตามบทเฉพาะกาลตามรัฐธรรมนูญมาตรา 272 วรรคหนึ่ง ให้อำนาจสมาชิกวุฒิสภา 250 เสียง โหวตเลือกนายกรัฐมนตรี ทั้งนี้ หากโหวตนายกรัฐมนตรีไม่ผ่าน รัฐธรรมนูญไม่ได้ห้ามให้บุคคลที่ถูกเสนอเป็นนายกรัฐมนตรีซ้ำอีก เป็นมิติใหม่ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน