รัฐมนตรีคนนอก : ประชาธิปไตยที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนอย่างถูกกฎหมาย

11 ม.ค.2569- รศ.ดร.บุญส่ง ชเลธร สถาบันรัฐประศาสนศาสตร์ฯ มหาวิทยาลัยรังสิต เผยแพร่บทความ เรื่อง รัฐมนตรีคนนอก : ประชาธิปไตยที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนอย่างถูกกฎหมาย มีเนื้อหาดังนี้

ประวัติศาสตร์การเมืองไทยสอนเราซ้ำแล้วซ้ำเล่าว่า คำถามสำคัญที่สุดของระบอบประชาธิปไตยมิใช่เรื่องของความสามารถเฉพาะบุคคล หากแต่คือ อำนาจนั้นมาจากไหน และต้องรับผิดชอบต่อใคร ความชอบธรรมของอำนาจไม่ได้เกิดจากผลลัพธ์ของการบริหารเพียงอย่างเดียว หากเกิดจากกระบวนการที่ประชาชนมีส่วนให้ความยินยอมตั้งแต่ต้น

ภายใต้กรอบคิดเช่นนี้ แนวคิดเรื่อง “รัฐมนตรีคนนอก” ที่เข้าสู่ตำแหน่งบริหารโดยไม่ผ่านสนามการเลือกตั้ง จึงเป็นปัญหาเชิง “หลักการ” ที่กระทบหัวใจของประชาธิปไตยแบบตัวแทนโดยตรง แม้ในทางกฎหมาย รัฐมนตรีคนนอกอาจอยู่ภายใต้กลไกตรวจสอบของรัฐสภา แต่ “ความถูกต้อง” ตามตัวบทไม่อาจทดแทน “ความชอบธรรม” ทางประชาธิปไตย เพราะประชาธิปไตยตั้งอยู่บนหลักการที่ว่า ผู้ใช้อำนาจต้องได้รับความยินยอมจากประชาชนก่อนใช้อำนาจเสมอ

จุดอ่อนเชิงโครงสร้างของ “รัฐมนตรีคนนอก” อยู่ที่สภาวะความรับผิดหรือ accountability ที่บิดเบี้ยว ความรับผิดที่มิได้เชื่อมโยงกับประชาชนโดยตรง หากเชื่อมโยงผ่านผู้แต่งตั้งหรือข้อตกลงทางการเมือง นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง แม้จะมีข้อบกพร่องมากมาย แต่ยังต้องแบกรับต้นทุนทางการเมือง ต้องเผชิญการตัดสินของประชาชน และมีความเสี่ยงสูงที่จะถูก “คัดออก” ผ่านบัตรเลือกตั้ง ซึ่งเป็นกลไกพื้นฐานที่ทำให้พวกเขาไม่อาจลอยตัวเหนือสังคมได้ ในขณะที่รัฐมนตรีคนนอกไม่ต้องจ่ายราคานี้ แม้อาจจะบริหารล้มเหลวหรือเละเทะเพียงใดก็ตาม

เมื่อพิจารณาในเชิงเปรียบเทียบ ประเทศประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพต่างให้ความสำคัญกับความยึดโยงระหว่างอำนาจบริหารกับประชาชนอย่างเคร่งครัด ในประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาอย่างสหราชอาณาจักร หลักการพื้นฐานคือรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หากผู้นำฝ่ายบริหารต้องการผู้เชี่ยวชาญจากภายนอก บุคคลนั้นย่อมต้องเข้าสู่ระบบรัฐสภาอย่างเป็นทางการเพื่อให้ยังคงอยู่ภายใต้ตรรกะของความเป็นผู้แทนและความรับผิดทางการเมือง ขณะที่ในระบบประธานาธิบดีอย่างสหรัฐอเมริกา แม้จะเปิดช่องให้แต่งตั้งรัฐมนตรีจากคนนอกได้ แต่กระบวนการก็ถูกถ่วงดุลด้วยกลไกของวุฒิสภา ซึ่งทำหน้าที่กลั่นกรอง ตรวจสอบ และเปิดให้สาธารณชนรับรู้ก่อนรับมอบอำนาจบริหารอย่างเป็นทางการ

เมื่อหันกลับมามองบริบทของไทย ความแตกต่างที่สำคัญคือ รัฐมนตรีคนนอกมักเข้าสู่อำนาจผ่านการตกลงกันในสนามกอล์ฟหรือซอกหลืบที่ลึกลับ ไม่ต้องพิสูจน์ตัวเองต่อหน้าประชาชน รูปแบบที่สังคมคุ้นชินมาแต่อดีตคือ ผู้มีอำนาจทางเศรษฐกิจหรืออิทธิพลทางการเมืองหลีกเลี่ยงการลงสมัครรับเลือกตั้ง เพื่อไม่ต้องเผชิญการตรวจสอบจากสาธารณะ แล้วใช้การให้ “ทุน” สนับสนุนพรรคการเมือง จาก “ตัวเลข” ผ่านเข้าสู่อำนาจตามโควตารัฐมนตรีในฐานะ “คนนอก” กลไกเช่นนี้ทำให้พรรคการเมืองลดบทบาทจากตัวแทนประชาชน กลายเป็นเพียงตัวกลางจัดสรรอำนาจ และทำให้การเลือกตั้งลดคุณค่าลงเป็นเพียงพิธีกรรม มากกว่ากระบวนการตัดสินใจทางการเมืองที่แท้จริง

มาปัจจุบันอาจมีความพยายามโต้แย้งว่า มีพรรคการเมืองบางพรรคเปิดตัว “คนดีคนเก่ง” โดยไม่ได้ใช้เงินมาเป็น “รัฐมนตรีคนนอก” ตั้งแต่ช่วงหาเสียง บุคคลเหล่านั้นก็เผชิญกับการตรวจสอบจากสาธารณะอย่างเข้มข้น ไม่ต่างจากผู้สมัครรับเลือกตั้ง ทว่าในทางรัฐศาสตร์ การถูก “วิพากษ์วิจารณ์” จากสังคม กับการได้รับ “อาณัติโดยตรง” จากประชาชน เป็นคนละเรื่องกันโดยสิ้นเชิง การตรวจสอบโดยสังคมเป็นเพียงการตั้งคำถามที่ไม่มีกลไกการตัดสินเชิงอำนาจรองรับ ต่างจากการเลือกตั้งซึ่งประชาชนสามารถใช้บัตรเลือกตั้งเป็นเครื่องมือรับรองและถอดถอนผู้ใช้อำนาจได้โดยตรง ความพยายามทำให้ประชาชนเชื่อว่าการยอมรับกระแสสังคมสามารถทดแทนความเห็นชอบผ่านคูหาเลือกตั้งได้ จึงเท่ากับการลดทอนคุณค่าของสิทธิเลือกตั้ง และเปิดช่องให้การเข้าสู่อำนาจรัฐสามารถหลบเลี่ยงกระบวนการคัดกรองที่สำคัญที่สุดได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย

ในทำนองเดียวกัน เหตุผลด้านความเชี่ยวชาญเฉพาะทางที่มักถูกหยิบยกขึ้นมาปกป้องรัฐมนตรีคนนอก ก็เป็นข้ออ้างที่อันตรายในเชิงหลักการ เพราะความเชี่ยวชาญสามารถบริหารจัดการได้ผ่านระบบที่ปรึกษา กลไกราชการ หรือการดึงบุคลากรเข้าสู่ระบบผ่านการเลือกตั้งในแบบบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองได้ โดยไม่จำเป็นต้องยกอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายให้กับผู้ที่ไม่ต้องรับผิดชอบต่อคะแนนเสียง ความเก่งที่ขาดความยึดโยงกับประชาชนและบริบททางสังคม มักนำไปสู่นโยบายที่ตอบโจทย์เฉพาะกลุ่มมากกว่าผลประโยชน์ส่วนรวม และที่น่าขนลุก คือ เมื่อสังคมเริ่มยอมรับตรรกะนี้จนเห็นเป็นเรื่องปกติ ประชาธิปไตยก็จะค่อย ๆ ถูกทำให้กลวงเปล่า โดยไม่จำเป็นต้องถูกทำลายอย่างโจ่งแจ้ง

ในสังคมที่ประชาธิปไตยยังเปราะบาง การทำให้รัฐมนตรีคนนอกกลายเป็นเรื่องปกติจึงไม่ใช่ความก้าวหน้า หากเป็นกระบวนการทำให้สังคม “เคยชิน” กับอำนาจที่ไม่ผ่านประชาชน และเมื่อความเคยชินนี้ฝังรากลึก การตรวจสอบก็จะอ่อนแรงลงโดยปริยาย ขณะที่อำนาจซึ่งไม่ต้องรับผิดโดยตรงกลับแข็งแรงขึ้นอย่างเงียบงัน

หากยึดหลักประชาธิปไตยอย่างไม่ประนีประนอม คำตอบย่อมชัดเจนว่า อำนาจบริหารควรเป็นของผู้ที่ผ่านการเลือกตั้งจากประชาชนเท่านั้น การเปิดช่องให้รัฐมนตรีคนนอกอาจถูกต้องตามกฎหมายในบางช่วงเวลา แต่ไม่ควรถูกทำให้เป็นเรื่องปกติในเชิงหลักการ เพราะประชาธิปไตยที่สามารถ “หลบเลี่ยงประชาชน” ได้ตั้งแต่ต้น ย่อมไม่ใช่ประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง หากแต่เป็นฉากหน้าของอำนาจที่ไม่ต้องรับผิด และเมื่อถึงจุดนั้น สิ่งที่สึกกร่อนไปก่อนเป็นลำดับแรก ย่อมไม่ใช่กฎหมาย หากแต่คือความหมายของการเลือกตั้งและอำนาจอธิปไตยของประชาชนเอง